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法律

预防性公益诉讼预防功能的展开

——基于典型预防性公益诉讼裁判文书的分析

杨治坤

摘要：出于全面保障公共利益的需要，公益诉讼的功能不应止步于救济已经产生的损害，而

应当演进为预防可能产生的“重大风险”。司法实践中出现的几起典型案例揭示了预防性公益诉讼

面临的理论和实践困境以及制度化需求。预防性公益诉讼的制度化应关注“重大风险”认定、预

防主体和预防目标三个核心问题，并且在界定和识别“重大风险”的基础上构建“重大风险”的

证明责任规则；在明晰人民法院审判职能、人民检察院监督职能和行政机关监管职能的基础上，

进一步整合司法机关和行政机关在预防性公益诉讼中的预防功能、诉讼程序优化；明确预防性民

事公益诉讼和预防性行政公益诉讼的预防目标。把握住三个核心问题的关键，也即“预防什么？

谁来预防？预防至何种目标？”才足以充分发挥预防性公益诉讼的预防功能，全方位构建预防性

公益诉讼制度。

关键词：预防性公益诉讼；重大风险；司法机关；行政机关

基金项目：国家社会科学基金一般项目“严密防控环境风险的法律机制研究”（项目编号：

23BFX097）；广东省哲学社会科学规划项目“广东如何在推动高质量发展上聚焦用力，发挥示范

引领作用”（项目编号：GD23WTD03-07）

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1003-854X（2023）12-0115-06

等典型案件的影响下，司法实践中出现了另外几起

一、预防性公益诉讼预防功能展开的核具有代表性的预防性行政公益诉讼案件，比较典型

心问题的案例有“长白朝鲜族自治县人民检察院与长白朝

鲜族自治县马鹿沟镇人民政府未依法履行饮用水水

我国现行公益诉讼制度的功能，在很大程度上源地保护的法定职责案”（以下简称为“吉林饮用

以事后救济为主，难以达到全面保障国家利益和社水水源案”）和河南省人民检察院郑州铁路运输分

会公共利益的目的。由于预防功能的现实需求和司院督促整治高铁运营安全重大隐患行政公益诉讼案

法实践之间存在罅隙，在以中国生物多样性保护与（以下简称“郑州铁路案”）。

绿色发展基金会与雅砻江流域水电开发有限公司环梳理现有的几起典型的预防性公益诉讼案，可

境民事公益诉讼案（以下简称为“五小叶槭案”）以发现预防性公益诉讼在规范层面和实践层面存在

和北京市朝阳区自然之友环境研究所、中国水电顾三个主要问题：第一，“重大风险”的证明标准模

问集团新平开发有限公司环境污染责任纠纷二审民糊。尽管《中华人民共和国环境保护法》和《最高

事案（以下简称为“绿孔雀案”）为代表的预防性人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律

环境民事公益诉讼案判决书中，出现了适用预防原若干问题的解释》都支持对损害环境公共利益的

则的内容。相较于传统救济损害的环境民事公益诉“重大风险”行为提起公益诉讼，但是有关“重大

讼，预防性环境民事公益诉讼突破了“有损害才有风险”的内涵和证明标准并没有规范依据，这也正

救济”的理念。在污染环境和破坏生态行为具有是司法实践中预防性环境公益诉讼适用难的最主要

“重大风险”的情形下，符合条件的组织和机关就原因之一。第二，预防性公益诉讼的程序性规范不

可以提起诉讼。在“绿孔雀案”和“五小叶槭案”甚完善。预防性公益诉讼程序，尤其是诉前程序亟