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《建设工程安全生产管理条例》释义

一、总则释义

（一）立法目的与依据

1.立法目的

《建设工程安全生产管理条例》第一条明确规定：“为了加强建设工程安全生产监督管理，保障人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国安全生产法》，制定本条例。”该条款明确了条例的核心立法目的，可从三个维度理解：其一，保障安全。建设工程具有投资规模大、施工环节多、参与主体广、风险因素复杂等特点，从业人员多为农民工等群体，安全意识和防护能力相对薄弱，一旦发生事故极易造成群死群伤。条例通过规范各方安全行为，强化监管措施，旨在最大限度减少生产安全事故，保障从业人员生命安全和人民群众财产安全。其二，规范监管。长期以来，建设工程安全生产领域存在责任不清、监管不到位、制度不健全等问题，条例通过明确政府监管职责、企业主体责任和从业人员权利义务，构建权责明确、监管有效的安全生产管理体系，解决“谁来管、管什么、怎么管”的问题。其三，促进发展。安全生产是建筑业高质量发展的前提和基础，条例通过推动安全生产标准化、科技化、规范化建设，提升行业安全生产水平，为建筑业持续健康发展提供安全保障，同时实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

2.立法依据

条例的制定严格遵循上位法规定，以《中华人民共和国建筑法》和《中华人民共和国安全生产法》为主要法律依据。《建筑法》作为规范建筑活动的基本法律，对建设工程安全生产提出了原则性要求，如第三条规定“建筑活动应当确保建筑工程质量和安全，符合国家的建筑工程安全标准”；第四十一条规定“建筑施工企业应当遵守有关环境保护和安全生产的法律、法规的规定，采取控制和处理施工现场的各种粉尘、废气、废水、固体废物以及噪声、振动对环境的污染和危害的措施”。《安全生产法》作为安全生产领域的综合性法律，确立了“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，规定了生产经营单位的主体责任、从业人员的权利义务、政府监管措施等基本制度，条例在其基础上结合建设工程特点，将一般性安全生产要求具体化、专业化，形成具有行业针对性的规范。例如，《安全生产法》第二十一条规定的生产经营单位主要负责人安全生产职责，在条例中细化为建设单位项目负责人、施工单位项目经理等具体主体的安全责任，确保上位法规定在建设工程领域落地实施。

（二）适用范围

条例第二条明确：“在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程安全生产的监督管理，必须遵守本条例。”该条款界定了条例的适用边界，包括地域范围、主体范围和行为范围三个层面。

1.地域范围

条例的地域范围是“中华人民共和国境内”，包括我国大陆地区及香港、澳门特别行政区和台湾地区（根据“一国两制”原则，特别行政区另有规定的除外）。这意味着凡是在我国境内进行的新建、扩建、改建等建设工程活动，以及相关的安全生产监督管理行为，均受条例约束，体现了国家主权范围内的普遍适用性。同时，对于境外企业或个人在我国境内承建工程，或我国企业在境外承建工程但由国内监管部门管理的，也需遵循条例规定，确保国内建设工程安全生产标准的统一性。

2.主体范围

条例的适用主体涵盖建设工程全过程的参建各方及相关监管单位，具体包括：一是建设单位，即建设工程的投资主体和项目发起者，对工程安全生产负总责；二是勘察单位，负责建设工程的地质勘察工作，为设计提供基础数据；三是设计单位，根据勘察结果和规范要求进行工程设计，确保设计安全；四是施工单位，负责建设工程的施工实施，是安全生产的直接责任主体；五是监理单位，受建设单位委托，对施工过程的安全进行监督；六是其他相关单位，如提供机械设备和配件的单位、起重机械和脚手架等设施出租单位、施工起重机械和整体提升脚手架等设施安装单位等，均需承担相应的安全生产责任。此外，各级人民政府建设行政主管部门、安全生产监督管理部门等监管机构，在实施监督管理时也需遵守条例规定。

3.行为范围

条例的行为范围包括“建设工程的新建、扩建、改建等有关活动”及“对建设工程安全生产的监督管理”。其中，“新建”指从无到有的建设工程，如新建住宅、厂房、道路等；“扩建”指在原有工程基础上增加建设规模，如扩建厂房、增加楼层等；“改建”指对原有工程进行改造，如改变建筑结构、使用功能等；“有关活动”泛指与建设工程安全生产相关的各类活动，包括工程招投标、材料采购、施工组织、安全检查、事故处理等。“监督管理”则指政府监管部门对建设工程安全生产进行的行政许可、监督检查、行政处罚等行政行为，以及建设单位、监理单位等对施工单位安全生产进行的日常管理和监督。

（三）基本原则

条例第三条规定：“建设工程安全生产管理，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。”这一方针是我国安全生产工作的基本指导原则，也是建设工程安全生产管理必须遵循的核心准则，其内涵贯穿于条例