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万亿消费税改革

7月21日公布的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）提出，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。《决定》公布后，多位财税专家、研究机构作出消费税改革的预测，主要关注点包括三点：一是消费税是否将从中央税变为共享税；二是消费税征收环节如何后移，这种后移将会给征管带来什么挑战；三是消费税税基将如何扩围，这种扩围是否会冲击已然薄弱的内需。

消费税是中国税收收入的前四大税源之一。2023年中国消费税收入总额为1.6万亿人民币，约占全国税收收入的8.9%、名义GDP的1.3%。消费税也是2024年上半年四大税种中唯一正增长的税种。

一位地方财政预算部门负责人建议将消费税从中央税变为共享税。他预计，消费税改革会延续此前税改思路，即保证存量，调整增量，存量部分依然属于中央税，增量部分则调整为分享税。但要核定存量，需要重新核算消费税基数，目前上级部门还没有动作。

从1994年开征以来，消费税经历过2006年、2008年、2014年三轮调整，主要是部分类目的税率调整和税基扩大。2019年国务院发布的一份分税改革方案则释放了消费税征收环节后移、税基扩围、增量部分分税的改革思路。

这份改革方案在五年间未能落地。2019年公开征集意见的《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）第二十条涉及消费税改革试点的推进。2024年该法预备提请全国人大常委会审议。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇说，消费税改革迟迟未能付诸实践，缘于其面临诸多约束条件。一是受征管技术手段的限制。在从生产端向消费端转移的过程中，面临的课税群体发生了小而散的巨大变化，或将带来税源的流失。二是央地间存量既得利益的考量。在“基数+增长”的逻辑框架下，这是个十分棘手的难题。三是体量万亿级的消费税，构成了当下财政转移支付的重要支撑，相对于十万亿级的转移支付规模，地方政府对消费税分税改革获得感不会太强。

王振宇说，当下讨论的消费税，严格意义上届于特别消费税，局限在汽油、烟、酒等几个特定税目。其中一些税目覆盖的行业本身也面临调整，比如在新能源车替代效应下，汽油消费税减少是个大概率事件。为此可研究开征一般消费税，即零售税，作为地方税。

消费税是以消费品的流转额作为征税对象的各种税收的统称，是政府向消费品征收的税项，征收环节单一，多数在生产或进口环节缴纳。消费税是典型的间接税，是价内税，作为产品价格的一部分存在，税款最终由消费者承担。《消费税税目税率表》显示，中国消费税的税目共15种，税率从1%至56%不等。一是影响生态环境的消费品，如小汽车、摩托车、成品油、汽车轮胎、木制一次性筷子、鞭炮、焰火、实木地板。二是过度消费不利于健康的消费品，如烟、酒等。三是以少数高收入群体为消费主体的奢侈品类消费品，如高尔夫球及球具、游艇、高档手表及珠宝玉石等。

2023年中国税务年鉴数据显示，2022年国内消费税主要来源于第二产业，主要是烟草制品业；酒、饮料和精制茶制造业；石油、煤炭及其他燃料加工业；汽车制造业；批发业等。按照地区来看，消费税收入主要来自广东、上海、山东、江苏、云南等地。

与部分经济体征收的一般消费税思路不同的是，中国消费税从诞生起就作为增值税的某种衔接和补充，对消费行为具有调节作用。

1994年首次征收的消费税包括11个税目：烟、酒及酒精、化妆品、护肤护发品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车。对当时的国人而言，这些商品基本属于奢侈品，并不是国家鼓励消费的范围。

此后，消费税的改革也基本在调整税率、扩大税基的范围内进行，反映了这种对特定消费调节的思路。

2006年，消费税迎来了首次较大幅度的调整。新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目，同时将汽油、柴油并入成品油税目，并对高档化妆品单独列项，取消了护肤护发品的大范围税目。

2013年十八届三中全会提出“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”的要求，2014年6月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》确定“调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税调节功能”。同年取消了汽车轮胎税目；延续这一思路，2015年电池、涂料列入消费税税目，自此，消费税税目稳定在了15个。

新一轮的消费税改革思路于2019年显现。2019年出台的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（下称《方案》）提出，按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增