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研究报告

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十五五规划纲要解读：就业优先战略的深化实施与质量提升

一、就业优先战略的背景与意义

1.1十三五规划纲要对就业的总体要求

(1)十三五规划纲要明确提出，就业是民生之本，必须坚持就业优先战略和更加积极的就业政策。规划纲要强调，要实现更高质量和更充分就业，这是新时代我国经济社会发展的重大战略任务。纲要明确要求，要促进就业与经济增长、产业结构调整、技术创新、区域发展、城乡发展等多方面相互促进，形成良性循环。

(2)在具体要求上，纲要提出，要全面提高就业质量和人民收入水平，实现就业总量持续增长，就业结构不断优化，劳动者素质明显提升，人力资源得到充分利用。为此，纲要要求实施更加积极的就业政策，加大就业优先力度，加强就业创业服务，完善社会保障体系，构建和谐劳动关系，为人民群众提供更加优质的就业服务。

(3)规划纲要还强调，要加强职业技能培训，提高劳动者素质，特别是要加强对青年、农民工、下岗失业人员等重点群体的就业援助。同时，纲要要求深化人力资源市场改革，完善市场机制，优化就业环境，促进劳动力合理流动和有效配置，为我国经济社会持续健康发展提供有力的人才保障。

1.2当前就业形势分析

(1)当前，我国就业形势总体稳定，就业总量持续扩大，但同时也面临着一些新的挑战和问题。一方面，随着经济结构的调整和产业升级，传统劳动密集型产业吸纳就业的能力有所减弱，部分行业和地区出现就业岗位减少的情况。另一方面，新兴产业的快速发展为就业创造了新的增长点，但同时也对劳动者的技能和素质提出了更高的要求。此外，全球经济增长放缓，国际贸易保护主义抬头，也对我国的出口导向型产业和外贸就业产生了一定影响。

(2)在就业结构方面，当前我国就业结构正逐步优化，但结构性矛盾依然突出。一方面，服务业成为吸纳就业的主渠道，特别是现代服务业发展迅速，就业容量不断扩大。另一方面，制造业就业人数虽然有所减少，但高端制造业、战略性新兴产业等领域的就业需求不断增加。此外，农业就业人数持续减少，但农业现代化进程中的就业潜力有待进一步挖掘。同时，劳动力市场的城乡、区域差距依然存在，农村剩余劳动力转移就业和城镇就业压力较大。

(3)在就业质量方面，我国劳动者素质普遍提高，但与发达国家相比仍存在一定差距。一方面，职业技能培训体系逐步完善，劳动者技能水平有所提升。另一方面，劳动者收入水平稳步提高，但收入分配差距依然较大，部分行业和地区收入水平不高。此外，就业稳定性有待加强，部分劳动者面临职业转换和就业压力。在劳动关系方面，劳动者权益保障机制逐步健全，但企业用工不规范、劳动争议等问题依然存在。为此，需要进一步深化劳动用工制度改革，完善劳动关系协调机制，构建和谐劳动关系。

1.3实施就业优先战略的重要性

(1)实施就业优先战略对于我国经济社会发展具有重要意义。据国家统计局数据显示，近年来我国城镇新增就业人数连续多年保持在1300万人以上，为全球经济增长贡献了重要动力。以2019年为例，城镇新增就业1352万人，超额完成年度目标任务。这些新增就业岗位不仅缓解了就业压力，也为经济增长注入了活力。同时，就业优先战略的实施有助于提高劳动者收入水平，促进消费升级，推动经济高质量发展。

(2)在当前经济全球化背景下，实施就业优先战略对于应对外部风险和挑战具有重要作用。例如，在2018年中美贸易摩擦加剧的背景下，我国政府通过实施积极的就业政策，加大对重点群体就业援助力度，有效缓解了贸易摩擦对就业市场的影响。据商务部数据显示，2018年，我国服务业吸纳就业人数达到35652万人，同比增长3.8%，成为稳就业的重要支撑。此外，就业优先战略的实施还有助于提高我国在国际竞争中的地位，增强国家软实力。

(3)从具体案例来看，就业优先战略在促进就业方面取得了显著成效。以某沿海城市为例，该市近年来积极推动产业结构调整，大力发展新兴产业，为劳动者提供了更多高质量就业岗位。据统计，2018年该市规模以上工业企业增加值同比增长8.5%，新增就业岗位2.5万个。同时，该市还通过开展职业技能培训，提高劳动者素质，助力劳动者实现更高水平的就业。例如，某企业通过培训，使1000余名员工掌握了新技能，提高了工作效率，为企业发展注入了新活力。这些案例充分说明，实施就业优先战略对于提高就业质量和促进经济社会发展具有深远影响。

二、深化实施就业优先战略的主要任务

2.1推动产业结构优化升级

(1)推动产业结构优化升级是实施就业优先战略的关键举措。随着我国经济进入新常态，传统产业面临转型升级的压力，而新兴产业的发展则为就业提供了新的增长点。在这一过程中，政府和企业需要共同努力，加快产业结构调整，提高产业竞争力。首先，要加大对高技术产业、战略性新兴产业的支持力度，引导资源向这些领域倾斜。例