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基础设施领域投融资中的政府与社会资本合作模式创新1

基础设施领域投融资中的政府与社会资本合作模式创新

摘要

本报告系统研究了基础设施领域政府与社会资本合作（PPP）模式的创新路径与实

践方案。通过对全球PPP模式发展历程的梳理，结合中国基础设施投融资现状，报告

构建了PPP模式创新的系统性框架。研究采用定量分析与定性研究相结合的方法，对

PPP模式中的风险分配机制、融资结构优化、绩效评价体系等关键问题进行了深入探

讨。报告提出了基于全生命周期的PPP模式创新方案，包括项目识别、准备、采购、执

行和移交等各环节的优化路径。通过案例分析验证了创新方案的有效性，结果显示，创

新后的PPP模式可提升项目效率15%20%，降低政府财政负担约30%。报告最后提出

了推动PPP模式创新的政策建议和保障措施，为基础设施投融资体制改革提供了理论

支撑和实践指导。

引言与背景

1.1研究背景与意义

基础设施作为经济社会发展的基石，其建设水平直接关系到国家竞争力和民生福

祉。根据世界银行统计，发展中国家每年基础设施投资需求高达1.7万亿美元，而实际

投入仅能满足约60%的需求。中国作为全球最大的基础设施建设市场，“十四五”期间规

划的基础设施投资规模超过100万亿元人民币。传统的政府主导投融资模式已难以满

足如此庞大的资金需求，政府与社会资本合作（PPP）模式应运而生。PPP模式通过引

入社会资本的专业技术和管理经验，能够有效提高基础设施供给效率，缓解政府财政压

力。然而，当前PPP模式在实践过程中仍存在诸多问题，如风险分配不合理、融资渠

道单一、绩效评价体系不完善等，亟需通过模式创新加以解决。

1.2国内外研究现状

国际上，PPP模式研究已形成较为成熟的理论体系。英国作为PPP模式的发源

地，其PFI（PrivateFinanceInitiative）模式经历了近30年的发展演变，形成了完善

的法律框架和操作指南。澳大利亚、加拿大等国在PPP项目风险管理方面积累了丰富

经验。学术界方面，Grimsey和Lewis（2004）提出了PPP项目的”黄金法则”，强调风

险应由最有能力承担的一方承担。Flyvbjerg（2009）通过大量案例研究，揭示了PPP

项目中的”乐观偏差”现象。国内研究起步较晚但发展迅速，王守清教授团队在PPP项

目风险管理方面做出了开创性贡献。近年来，随着中国PPP实践的深入，学者们开始

关注PPP模式的本土化创新，如”PPP+REITs”模式、“PPP+专项债”模式等。但总体

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而言，现有研究缺乏对PPP模式创新的系统性探讨，尤其缺乏基于中国制度环境下的

创新路径设计。

1.3研究目标与内容

本报告旨在构建基础设施领域PPP模式创新的系统性框架，具体研究目标包括：

第一，梳理PPP模式的发展历程和理论基础，明确创新方向；第二，诊断当前PPP模

式存在的主要问题，识别创新瓶颈；第三，设计PPP模式创新的技术路线和实施方案；

第四，评估创新方案的经济效益和社会效益；第五，提出推动PPP模式创新的政策建

议和保障措施。为实现上述目标，报告将重点研究以下内容：PPP模式中的风险分配

机制创新、融资结构优化、绩效评价体系设计、全生命周期管理等关键问题。通过理论

分析与实证研究相结合，为基础设施投融资体制改革提供可操作的创新方案。

研究概述

2.1研究范围界定

本报告的研究范围聚焦于基础设施领域的PPP模式创新，具体包括交通基础设施

（公路、铁路、机场、港口）、市政基础设施（供水、排水、燃气、供热）、生态环境基础

设施（污水处理、垃圾处理）等传统领域，以及新型基础设施（5G基站、数据中心、充

电桩）等新兴领域。在地域范围上，以中国大陆地区为主，适当参考国际先进经验。时

间跨度上，重点分析2014年中国新一轮PPP改革以来的实践情况，展望未来510年

的发展趋势。研究对象包括政府方、社会资本方、金融机构、咨询机构等PPP项目各

参与主体。需要特别说明的是，本报告不涉及国防、军事等敏感领域的基础设施项目，

也不包含完全由政府或完全由市场主导的基础设施项目。

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