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京津冀协同立法保护永定河，构建区域共护共治格局

引言

永定河，这条流淌了数百万年的“北京母亲河”，从山西管涔山出发，穿越京津冀大地，最终汇入渤海，全长747公里，流域面积4.7万平方公里。它不仅是京津冀地区的生态主动脉，更是串联三地历史文化的精神纽带。然而，受气候变化、人类活动等因素影响，上世纪90年代后，永定河曾出现长达26年的断流，河道沙化、水质恶化、生态功能退化等问题频发，跨区域治理中“各自为战”“标准不一”的困局，更让这条“生命河”的保护举步维艰。

2019年，习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上强调“坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，为永定河治理指明方向。在此背景下，京津冀三地突破行政壁垒，以协同立法为突破口，探索“共商、共建、共享”的区域治理新模式。从2020年三地人大同步启动立法调研，到2023年《北京市永定河生态保护条例》《天津市永定河管理条例》《河北省永定河河道管理条例》相继出台，一场以法治为引领的跨区域生态保护实践，正推动永定河从“局部修复”迈向“系统治理”，为全国流域协同立法提供了“京津冀样本”。

一、协同立法：破解永定河治理困局的必然选择

（一）永定河的生态价值与历史挑战

永定河的生态地位，可用“三个关键”概括：其一，它是京津冀的“生态安全屏障”——流域内分布着官厅水库、永定河平原段等重要生态节点，承担着涵养水源、调节气候、维护生物多样性的核心功能；其二，它是区域水资源调配的“战略通道”——作为南水北调中线工程的重要配套河流，其生态健康直接关系京津冀1亿多人口的用水安全；其三，它是文化传承的“活化石”——沿岸留存着周口店遗址、卢沟桥等300余处历史文化遗迹，承载着中华文明的厚重记忆。

然而，进入20世纪后期，永定河的生态危机日益凸显。据《永定河综合治理与生态修复总体方案》数据，1996年至2020年间，永定河下游（河北廊坊至天津段）年均断流天数超200天，河道沙化面积达120平方公里，水质长期处于Ⅴ类及以下（劣五类）。更棘手的是跨区域治理难题：永定河北京段侧重生态修复，天津段聚焦防洪排涝，河北段则面临农业用水与生态保护的矛盾，三地在水权分配、污染防治、执法标准上缺乏统一规则，导致“上游治理、下游污染”“一家治理、多家受益”的现象普遍存在。

（二）传统治理模式的局限性

长期以来，我国流域治理主要依赖“属地管理”模式，即由各行政区域依据本地法规自主管理。这种模式在永定河治理中暴露出三大短板：

一是“立法分割”导致标准冲突。例如，北京对河道内建设项目的环保审批要求严于河北，同一类项目在河北可能通过审批，但进入北京段却可能被认定为“生态破坏”，造成执法争议；

二是“责任模糊”引发治理真空。永定河干流与支流的分界、跨市界断面的水质责任归属等问题，缺乏明确的法律界定，导致污染事件发生时“谁都管、谁都不管”；

三是“利益失衡”阻碍协同行动。上游地区为保护生态限制开发，下游地区却因生态改善受益，但缺乏生态补偿机制，导致上游治理积极性不足。

2018年，某环保组织曾对永定河跨区域污染事件做过统计：当年流域内共发生12起跨界污染纠纷，其中因两地环保标准差异引发的占67%，因责任划分不清导致的占25%，最终仅3起通过协商解决，其余均需上级部门协调，治理成本极高。事实证明，单靠一地立法或行政协调，已无法解决永定河的系统性生态问题，协同立法成为破局关键。

二、从分散到协同：立法机制的创新实践

（一）顶层设计：建立“协同立法”工作机制

京津冀三地深刻认识到，协同立法不是简单的“法规拼凑”，而是需要从机制上打破“各自为战”的壁垒。2020年，三地人大常委会联合印发《关于协同推进永定河立法工作的意见》，明确“统一规划、同步实施、差异互补”的立法原则，构建起“三步协同”工作机制：

第一步是“共商需求”。三地人大牵头，组织水利、生态环境、自然资源等部门成立联合调研组，用半年时间沿永定河干流及主要支流开展实地调研，召开30余场座谈会，收集企业、村民、专家等各类主体意见2000余条，梳理出“跨区域污染联防”“生态流量保障”“历史文化保护”等12项核心需求。

第二步是“同步起草”。三地立法团队共享调研成果，统一确定法规框架，北京侧重生态保护与文化传承，天津聚焦河道管理与防洪安全，河北突出水资源节约与农业面源污染防治，既保持整体一致性，又体现地域特色。例如，针对“生态流量”这一关键指标，三地法规均明确“建立跨区域生态流量联合调度机制”，但北京细化了“官厅水库下泄流量标准”，天津补充了“入海口生态流量保障措施”，河北则规定了“农业灌溉与生态流量的协调方案”。

第三步是“联动审议”。三地人大常委会同步审议法规草案，相互征求意见。如河北在草案中提出“限制高耗水产业发展”，北京在审议时建议增加“对退出高耗水产业的企业给予生态补偿”，这一建议被