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教育财政分权对区域教育公平的影响——基于Oates分权定理在发展中国家适用性

一、摘要与关键词

摘要：

教育财政分权（FiscalDecentralizationinEducation）是全球范围内优化公共服务供给、提升资源配置效率的重要改革方向。以奥茨（WallaceE.Oates）的分权定理为理论基石，分权在效率提升方面具有规范性优势。然而，在发展中国家，由于其特殊的制度环境和区域差异，《奥茨分权定理》关于分权对效率和公平影响的适用性与边界面临严峻挑战。本研究旨在系统性地检验教育财政分权对区域教育公平的影响，特别是分析分权在发展中国家如何通过影响投入水平、资源分配结构和治理能力三个核心机制，最终可能加剧区域教育不平等的经济机制。研究采用理论辨析与跨国经验综合分析的方法，重点识别发展中国家教育财政分权中的“财政能力异质性”和“地方问责制失效”等制度性因素。核心发现表明，在发展中国家，分权带来的效率收益往往被其对公平的负面影响所抵消。地方政府财政能力的异质性，导致富裕地区的分权实现了资源投入和教育质量的“本地化最优”，而贫困地区则因“汲取能力”不足和“地方精英俘获”而面临“财政悬崖”，进一步固化了教育资源分配的区域间不平等。研究结论认为，奥茨分权定理在发展中国家的有效性，是以中央政府建立强大的、基于绩效的“代际再分配”和“最低服务标准”保障机制为前提的，必须超越单纯的“效率优先”逻辑，构建一个“中央保障底线，地方优化供给”的均衡分权模式。

关键词：教育财政分权；区域教育公平；奥茨分权定理；发展中国家；财政能力异质性；代际再分配

二、引言

教育财政分权，即通过将教育领域的财政决策权（包括税收权、预算编制权、支出责任等）从中央政府向下级地方政府转移，是当代公共财政管理领域的一项全球性改革浪潮。这种改革的理论基础，主要源于公共经济学中的经典文献，尤其是瓦莱斯·奥茨（WallaceE.Oates）在其《财政联邦主义导论》中提出的分权定理。奥茨定理的核心观点是，在存在偏好异质性的情况下，将公共物品的供给权交给下级政府，可以使公共服务的供给水平更精准地匹配当地居民的需求偏好，从而提升福利和效率。在教育领域，这理论意味着地方政府可以根据其辖区内学生和家庭的实际需求（如学科偏好、基础设施需求等），更有效地配置教育资源，提高教育投入的效率。

然而，教育作为一种典型的准公共产品，其服务属性不仅关乎效率，更关乎公平。特别是在发展中国家，区域间经济发展水平、税基广度、行政能力和治理水平存在巨大的异质性。当教育财政权下放至地方时，奥茨定理所预期的效率提升，极有可能伴随着对区域教育公平的严重冲击。富裕地区由于拥有强大的财政汲取能力和完善的治理体系，可以轻松地通过地方税收或自筹资金来提高本地教育投入，实现“本地化最优”。而贫困地区则可能因财力匮乏、问责制弱化和地方精英对资源的“俘获”，陷入“财政悬崖”，导致其教育投入水平与富裕地区的差距进一步拉大，从而固化甚至加剧区域间的教育不平等。

这种“分权导致不平等”的现象，在许多发展中国家的教育改革实践中得到了不同程度的印证，这使得奥茨分权定理在发展中国家教育领域的适用边界成为一个核心的理论和政策难题。单纯基于理想化假设的分权理论，难以解释现实中复杂的制度摩擦和治理失败。

因此，本研究的核心问题是：基于奥茨分权定理的理论框架，教育财政分权在发展中国家是如何通过具体的经济机制，影响区域教育公平的？这种影响与奥茨定理所预期的效率提升之间存在何种权衡关系？具体而言，本研究旨在深入探究：第一，教育财政分权如何影响地方政府的教育投入能力（汲取侧）和投入意愿（支出侧）？第二，地方财政能力的异质性是如何作为中介变量，将分权的潜在效率收益转化为区域间教育资源分配的不平等放大器？第三，在分权体制下，中央政府应如何设计转移支付和最低标准保障机制，才能在实现效率的同时，有效对冲分权对公平的负面效应？本研究的目标在于，通过对奥茨分权定理在发展中国家教育公平领域的批判性检验，为构建一个既能激发地方积极性、又能确保教育底线公平的均衡分权模式，提供理论洞察和政策建议。

三、文献综述

围绕财政分权与教育公平的关系，学术界已积累了大量的跨学科研究成果，主要集中在奥茨分权定理的规范性分析、分权对公共服务供给的影响以及发展中国家的特殊经验三个维度。

（一）奥茨分权定理与规范性分析

奥茨分权定理是财政分权研究的基石。其规范性论证了分权相对于集权在公共服务供给上的效率优势，即在非均一化的区域偏好条件下，分散化决策能够更有效地配置资源。然而，奥茨本人和其他学者也强调了分权定理成立的前提条件，包括：公共物品的外部性必须是局部性的，地方政府必须具备相应的信息和行政能力，以及地方问责机制必须有效。在教育领域，奥茨定理的支持者认为分权可以提高