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气候变化作为“威胁倍增器”在安全战略中的制度化——基于202

3年北约气候与安全行动计划

摘要：随着全球气候变化日益加剧，其对国际安全环境的影响已

从理论探讨走向战略实践。北大西洋公约组织作为全球最大的军事联

盟，其对气候变化与安全关系的认知和应对，具有重要的指标性意义

。“威胁倍增器”作为描述气候变化安全影响的核心概念，正在被逐

步制度化于北约的安全战略与行动规划之中。本研究旨在深入剖析北

约在2023年《气候变化与安全行动计划》中，如何将气候变化作为“

威胁倍增器”进行制度化建构，并评估其制度化的具体路径与潜在影

响。本研究采用政策文本分析与制度主义理论相结合的方法，以2023

年行动计划为核心文本，并辅以北约近年来的相关公报、报告和战略

文件。研究发现，北约的制度化路径主要体现在四个层面：第一，在

认知框架层面，通过将气候变化界定为“时代决定性挑战”，将其从

“环境议题”提升为“核心安全议题”；第二，在战略整合层面，将

气候安全考量全面融入“核心任务”（威慑与防御、危机预防与管理

、合作安全），特别是国防规划过程和情景演习；第三，在行动部署

层面，聚焦于“军事适应”（如装备耐热性、基地韧性）和“军事贡

献”（如在救灾中发挥作用），增强联盟在气候变化环境下的行动能

力；第四，在伙伴关系层面，通过与欧盟、联合国及伙伴国的合作，

构建气候安全治理的“统一战线”。本研究认为，北约通过这一系列

制度化举措，正在将气候变化从一个“外部变量”内化为其“安全操

作系统”的一部分。这既增强了联盟的适应性和前瞻性，也可能带来

“安全化”的风险，即过度使用安全和军事逻辑来应对本质上是发展

和治理问题的气候挑战。

关键词：气候变化；威胁倍增器；北约；制度化；安全战略；气

候安全

一、引言

在二十一世纪的全球风险图景中，气候变化已从一个纯粹的环境

科学议题，演变为一个深刻影响国际政治、经济和社会稳定的“超级

议题”。极端天气事件的频发、海平面的持续上升、水资源的日益紧

张以及粮食安全的脆弱性加剧，不仅直接威胁人类生存，更通过复杂

的传导链条，对全球和区域安全构成严峻挑战。在这一背景下，国际

安全界逐渐形成共识，即气候变化并非一种传统的、独立的“安全威

胁”，而是一种“威胁倍增器”。这一概念精辟地概括了气候变化的

核心作用：它本身不直接“制造”冲突，但它能够放大和加剧已有的

社会、经济和政治脆弱性（如贫困、治理不善、族群矛盾），从而显

著增加国家内部和国家之间爆发不稳定、冲突甚至战争的风险。

作为冷战以来最成功、也是规模最大的军事政治联盟，北大西洋

公约组织（北约）的战略调整，历来是国际安全格局演变的“风向标

”。面对气候变化这一非传统安全挑战，北约的认知和应对经历了从

边缘化到中心化的转变。在长达数十年的时间里，气候变化被视为纯

粹的科学或环境问题，与北约以“集体防御”为核心的军事任务相去

甚远。然而，自21世纪初以来，特别是近年来，随着气候变化的安全

后果日益显现（如北极航道的地缘政治竞争、气候难民对欧洲的冲击

），北约开始严肃地审视这一“威胁倍增器”。

2021年，北约发布了其首份《气候变化与安全行动计划》，标志

着气候安全正式成为联盟的“硬核”议程。而在2023年7月的维尔纽斯

峰会上，北约领导人批准了更新版的《气候变化与安全行动计划》，

并首次设立了“气候变化与安全卓越中心”。这一系列密集的制度化

举措表明，北约正试图系统性地将气候变化这一“变量”，内化到其

战略规划、军事部署和联盟运作的“常量”之中。

然而，将一个复杂的、长周期的、具有高度不确定性的全球性挑

战“制度化”于一个以应对“明确、即时”军事威胁为主要目标的庞

大官僚体系之中，其过程远非一帆风顺，其后果也远非一目了然。

因此，本研究的核心问题是：北约在其最新的（2023年）《气候

变化与安全行动计划》中，是如何具体地将“威胁倍增器”这一概念

“制度化”的？这一制度化的过程，体现在哪些具体的认知框架、战

略整合、行动部署和伙伴关系层面？以及，这一制度化努力在增强北

约适应性的同时，可能带来哪些潜在的风险与挑战（例如“安全化”

问题）？

本研究的目标在于，通过对北约2023年行动计划及其相关政策文

件的深入剖析，系统性地揭示北约气候安全战略的制度化路径，评估

其战略意图和潜在影响。本文将论证，北约正在进行一场深刻的“自

我改造”，试图将其“安全操作系统”升级以适应“气候变化时代”