包村制的实践流变：以基层治理转型为背景的分析.pdfVIP

包村制的实践流变:

以基层治理转型为背景的分析

何钧力

内容提要基层包村制的实践正在发生转变,本文分析了基层治理转型背景下包村制实

践变迁的客观表现及其结构性成因。研究发现,基层治理正在发生转型,集中表现为治理任务

的叠加,这对包村干部的履职实践产生了差异化的影响。在乡村社会中,对于嵌入性程度低的

职责,包村干部更易通过下乡以外的方式履职,这一“技术替代”效应在任务叠加的背景下被进

一步强化;而对于嵌入性程度高的职责,如任务执行与村情监督,包村干部在履职时便面临着

在本职工作和包村工作之间的时间分配问题,任务叠加将强化“时间挤压”效应,导致包村干部

下乡受到一定限制。正视包村制的实践流变,能为找到基层治理转型背景下更好地发挥群众

路线作用的有效途径带来有益启示。

关键词包村制任务叠加基层治理转型技术替代时间挤压

引言

近年来,基层干部履职特征转变的现象愈发引人关注。有研究注意到,驻村的基层干部在

行为模式上发生了变化,表现为他们大部分时间驻扎在乡镇而不是村庄,即便下乡也主要去找

①②

村干部而不是村民。笔者在河北省T镇调研时也发现,该镇包村干部的下乡频率并不算

高,他们更多使用手机等通信工具与村干部沟通,且与村干部、村民的互动更多是行政事务上

的来往。可见,基层干部的履职特征已悄然发生转变,表现为一部分驻村工作以远程办公方式

完成,还有一部分驻村工作的开展受到“时间挤压”的限制。群众路线是党的生命线和根本工

作路线,党和政府始终强调坚持群众路线的重要性。在此背景下,探讨基层干部工作方式转变

①欧阳静:《乡镇驻村制与基层治理方式变迁》,《中国农业大学学报(社会科学版)》2012年第1期。

②根据学术惯例,本文出现的所有地名、人名等信息均已作匿名化处理。

125

包村制的实践流变:以基层治理转型为背景的分析

的原因具有现实必要性。据此,本文拟聚焦基层包村制的实践变迁,分析导致包村干部履职特

征发生变化的原因。

文献回顾与分析思路

(一)村级治理行政化的表现与成因

基层干部以下乡为表征的工作方式的转变与近年学界热议的村级治理行政化这一现象存在

密切关联,甚至可以说是该现象的一个具体表现。针对该现象的研究大致可分为三类。一是大

量研究归纳总结了村级治理行政化在村庄层面的表现,包括村干部职业化、村级组织体系科层

①

化、村级事务行政化、治理方式规范化、财务管理行政化等方面的特征。二是不少研究分析村级

治理行政化的成因,指出国家以项目制为主要形式的资源下乡、城乡一体化进程、技术治理转型

②

等制度变迁因素推动了村级治理模式向行政化方向转型,以适应新的经济社会体制的要求。三

是部分研究聚焦村级治理行政化在乡镇治理村庄层面的表现,发现乡镇政府是在调用国家输

入的村级组织资源和推进中心工作的过程中逐渐形成了对村庄的行政化管理手段。③

相关研究成果虽然丰富,但仍存在两方面的不足。一是在议题上对乡镇政府治理村庄的

手段及其变迁缺乏足够观照。多数研究主要刻画了村级治理行政化在村庄内部的特征,也揭

示了村级治理行政化主要是一个外生性现象,但在一定程度上忽视了乡镇政府对村庄治理方

式的影响。二是在机制解释上对村级治理行政化的成因分析有待深化。既有研究注意到了宏

观社会经济制度变迁对村级治理模式的影响,但对于宏观的社会背景如何作用于微观的基层

治理过程缺少细致的刻画。据此,本文力图以“包村制”这一乡镇政府治理村庄的制度安排为

切入点,揭示基层治理转型的深刻影响。

(二)包村的类型与特点

既有研究提及了不少与“包村”相近的概念,其中较