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浙江省宁波市地下洞库储油项目实现保护保障双统一

一、案例基本情况

（一）案例背景

浙江省宁波市大榭开发区中海油地下洞库项目（北仑区1#地下洞库项目）通过科学开发利用地下空间，在不占用大量地表土地的前提下，为战略原油等大宗商品提供大规模、安全的储备空间，保障国家能源安全和服务国家战略，同时破解了深层地下空间开发利用在规划、权属和登记等方面的制度与技术难题。

（二）项目建设情况

该项目为大型深层地下空间开发项目，项目位于山体下50-80米处，山地区域以基岩为主，具有高稳定性、高安全性。项目建设内容包括地下总面积约1400亩、500万平方米的储油洞库设施，以及地上部分约56亩的综合办公楼、变电所等设施，主要用于国家战略能源和商业原油的储备，是保障区域能源安全的重要地下能源基础设施。

图1项目区域位置示意图

图2项目地块四至范围图

（三）地下空间土地权属情况

该项目在不改变地表土地利用现状和用地类型的情况下，单独设立地下国有建设用地使用权，采用拍卖形式供地，实现了土地空间的立体化利用。该项目权利主体为中国海洋石油集团有限公司，土地规划用途为仓储用地，使用年限为50年。项目采用了分层差别化地价政策，具体标准为：地下首层按基准地价对应用途楼面地价的20%确定，地下二层按地下首层价格的40%确定。2025年6月成功颁发了全国首本洞库项目地下空间国有建设用地使用权三维不动产权证书。

二、创新性做法及成效

（一）创新做法

1.先行先试，破解地下洞库建设规划依据难题。一是政策体系先行构建。2024年6月，宁波市商务局等十部门联合出台《中国（浙江）自由贸易试验区宁波片区大宗商品资源配置枢纽地下空间开发利用管理办法（试行）》，明确各部门工作职责，确立专项规划和详细规划作为地下空间项目规划许可的依据。在此基础上，北仑区政府编制了《宁波市地下空间专项规划北仑区实施方案》。二是法规衔接精准突破。2025年1月发布施行的《浙江省国土空间规划条例》明确，在城镇开发边界外未编制国土空间详细规划和村庄规划的区域开展特殊建设项目建设的，可以依据项目规划落实方案作出规划许可。三是编制规划落实方案。宁波市自然资源和规划局先行先试，结合浙江省自然资源厅尚在拟定的《浙江省特殊建设项目规划落实方案管理办法》，在地表已完成农转用征收的前提下，编制了地下洞库项目规划落实方案，于2025年6月获得宁波市人民政府批复。

2.创新引领，构建三维地籍全链条管理体系。项目探索构建贯穿土地管理全链条的三维地籍管理体系，利用三维地籍技术实现设权三维化提升。一是在规划编制环节，按地表现状和地下空间功能分区综合确定地下空间设权范围和地块三维控制指标，为地下空间出让提供三维设权依据。二是在土地供应环节，基于土地三维勘测定界结果，通过三维坐标信息，明确产权空间，实现空间设权。三是在产权登记环节，拓展相关登记内容，引入三维界址点、界址线、界址面等新型地籍要素，创新标注空间深度和最大可利用空间体积等关键信息，真正实现三维确权登记。

3.优化服务，打造高效便捷登记发证新模式。为保障项目快速落地，一方面主动靠前，资规联合税务、财政等部门组建专班，提前对接项目需求，制定周密计划，进行全流程模拟预演，确保按时登记发证。另一方面流程再造，采取用地规划许可、地籍调查前置至土地出让阶段，实现“出让即准备、签约即发证”“交地即交证”等，再次刷新了北仑集成服务办结时间新纪录。

（二）主要成效

项目通过地上换地下，向山体要空间，在地面设施占地仅56亩的情况下，“唤醒”相当于约1400亩地表仓储用地的地下空间资源，破解区域内国土资源要素紧缺难题，也为油气存储创设出一条新路径，提升片区油气资源储运和配置能力。项目建成后可提供500万立方米的油气储存；与地面油库相比，地下油库单罐库容大，相应的储罐个数、设施设备均较少，可减少50%的运营费用。与此同时，地下洞库上方的地表山体和植被均予以保留，最大限度保护了生态环境，践行了“地上绿水青山，地下金山银山”的生态文明建设理念。

三、经验启示

（一）探索“地表林地保留+地下建设用地空间出让”模式。项目落实“打造国家战略资源配置中心”的战略目标，针对油气洞库等特殊场景，该项目在不改变地表土地利用现状和用地类型、利用深层地下空间建设的情况下，设立地下国有建设用地使用权进行开发建设，实现地上生态保护与地下储油保障的“双统一”，奋力形成地下洞库立体应用的标志性成果。

（二）创新构建三维地籍全链条管理体系。该项目作为三维地籍试点落地的先行载体，在规划落实方案、规划条件编制、土地供应、建设用地规划许可、产权登记等环节建立三维管控要素和管理规则，真正实现设权三维化提升。

案例评论：

该案例聚焦深层地下空间开发利用，创新“地表生态保护+地下能源储备”模式，在山体下50-80米建设储油洞库。项目构