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湖北省孝感市城站路“平战结合”人防工程地下空间开发

一、案例基本情况

（一）案例背景

随着城市化进程加快，孝感老城区空间承载力不堪重负，合理开发地下空间成为优化城市功能、提升综合防灾能力的必然选择。2019年，孝感市启动城站路“平战结合”人防工程地下空间开发项目，旨在整合人防工程、市政管网改造和商业开发，破解交通拥堵，补强抗灾能力，实现战时防护与平时民生服务的有机统一。

（二）项目建设情况

项目全长2.18公里，总面积65.45亩（地下一层），总建筑面积4.05万平方米（含0.4万平方米平战结合人防地下室），地下最大建设深度不超过11米。项目采用“地下商业+人防”综合开发模式，分两期建设：一期为槐荫大道至建设路口段，2020年10月地下商城开业；二期为建设路口至交通大道，2021年9月建成运营。地下商业街共设置55个出入口，内部通道宽约4米，层高约5.5米，商业动线通达舒畅。项目共有商铺1094个，单个铺面面积20-40平方米，铺面大小可以自由分割、灵活划分，同时作为孝感首个大型平战结合单建式地下人防工程，承担战时人员掩蔽与紧急救灾避难功能。

图1项目节点剖透视图

（三）地下空间土地权属情况

按照“分层供应、独立确权”的模式，2019年2月，孝感市自然资源部门以拍卖方式出让单层地下空间的国有建设用地使用权，土地用途为零售商业，使用年限40年。地块评估总价2764.08万元，拍卖起始价2800万元，成交价2860万元，亩均单价43.67万元，为同路段地表商业用地价格的1/8，竞得人为孝感新合作城市地下空间开发有限责任公司。地下空间国有建设用地使用权按分层不动产登记单元登记，登记用途为零售商业，不动产权属证书注明“地下”；人防工程部分，额外标注“人防工程”及规划批准的实际用途。

二、创新性做法及成效

（一）创新做法

1.规划先行，强化空间统筹。孝感市政府审定城站路地下空间开发工程《规划技术指标》和《规划设计方案》，确定“平战结合与复合利用”的开发模式，整合人防工程、市政管网、商业开发、交通设施等功能，实现“一空间多用”；明确地下空间用地性质和总建筑容量、建设深度等内容，以及市政管线及其他公共服务设施建设等要求。

2.分类施策，创新政策供给。孝感市政府出台《孝感中心城区地下空间国有建设用地使用权管理办法》，就地下空间国有建设用地使用权管理作出一系列制度设计，包括：“分层供应、分层登记”、“单建和联建区别对待”、“存量和增量区别对待”、“出让金优惠”、“权能充分赋予”。

3.政企协同，注重项目运营。打破“重建设、轻运营”及“人防工程政府包揽”的传统模式，按照“平战结合+政企协同”路径，构建“政府主导规划、社会投资建设、专业团队运营”的协同机制，实现多重价值统一。

（二）主要成效

城站路地下人防工程作为孝感市地下空间开发利用的试点项目，在实现国防和商业效益双赢的同时，兼具社会和生态效益。建设多处非机动车和行人过街通道，将过街人流引入地下，实现人车分流，缓解地面交通压力，区域PM2.5浓度下降明显；建设多个高标准公共卫生间，解决该区域公共卫生间陈旧和数量不足的问题；推动地下管网改造扩容，地上管线全部入地，雨污分流，周边水系水质明显提升，使老城老街获得新生。

三、经验启示

（一）制度先行，夯实基础。孝感市创新制度设计，出台《孝感中心城区地下空间国有建设用地使用权管理办法》，并将结合工作实践及时对有关政策进行评估修订，探索出一条中等城市地下空间开发利用的有效路径。

（二）平战结合，复合利用。城站路地下空间通过整合多元功能，将商业开发与人防空间有机结合，在办理不动产登记手续时对“人防工程”进行额外标注，保证需要时地下空间功能及时转换，实现了国防效益、经济效益与社会效益的有机统一。

案例评论：

该案例以“平战结合+政企协同”为核心特征，实行“分层供应、独立确权”，构建了“政府主导规划、社会投资建设、专业团队运营”机制。项目实现人车分流、管网改造与商业活化多重效益，其制度先行、功能复合的做法，破解了老城区地下空间开发政策瓶颈，为中等城市地下空间“国防效益+经济效益+社会效益”统一提供了范例。