“三权分置”视角下宅基地使用权 放活的运行机制研究 ——基于试点地区的多案例分析.pdfVIP

AgriculturalEconomicsandManagement2024年第3期总第85期

“三权分置”视角下宅基地使用权

*

放活的运行机制研究

——基于试点地区的多案例分析

112

牛星，陆佳涛，吴冠岑

（1.华东理工大学社会与公共管理学院，上海200237；2.上海大学管理学院，上海200444）

摘要：以35个宅基地使用权放活试点地区案例为基础，运用扎根理论构建“三权分置”

视角下宅基地使用权放活运行机制的理论框架，从而探究试点地区宅基地使用权放活的内在

逻辑，进一步推动“三权分置”下的宅基地使用权制度改革。研究表明，“三权分置”视角下宅

基地使用权放活运行机制由运行目标、运行环境、制度安排、运行主体、运行路径五大主范

畴构成，各个主范畴之间互相影响，共同推动宅基地使用权放活。具体而言，运行目标指明

宅基地使用权放活的方向；运行环境为宅基地使用权放活提供经济、组织、区位等现实依

托；制度安排通过加强规范约束，引导运行主体，规范运行路径；运行主体基于自身利益最

大化的内生驱动，选择不同运行路径，推动运行机制在不同主体间联动运转；运行路径为宅

基地使用权放活拓宽实现路径。为推动宅基地使用权放活，政府应充分界定宅基地使用权，

加快推进宅基地“确权到户、确地到人”；注重因地制宜，多元化宅基地使用权放活路径；充

分考虑主体诉求，制定宅基地流转的利益分配机制。

关键词：三权分置；宅基地使用权；放活；运行机制

中图分类号：F301.0文献标志码：A文章编号：1674-9189（2024）03-0070-11

一、引言

中华人民共和国成立以后，我国农村宅基地制度经历了一系列的发展演变，到20世纪70年代末

形成了“两权分离”的权利架构。改革开放开启了农村经济体制改革序幕，但宅基地制度改革以土地利

用规划等管理层面的内容为主，在权利结构、权利属性及权利内容等方面未有根本性改革（周江梅

等，2019）。随着城镇化进程的加快，传统宅基地制度的弊端日益突显，主要表现在宅基地闲置、城

乡建设用地倒挂、土地反贫困作用受限、城乡居民收入差距拉大等方面（董祚继，2018）。对此，国家

高度重视宅基地制度改革，围绕产权重建开展制度变革（许经勇，2019）。2015年，中央开展农村“三

块地”改革，选取全国15个地区作为宅基地制度改革试点。在此基础上，2018年中央一号文件《关于

实施乡村振兴战略的意见》中正式提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅

基地和农民房屋使用权，在国家层面正式提出了宅基地“三权分置”的顶层政策设计。由此，“三权分

置”视角下的宅基地使用权放活成为试点地区改革实践的热点问题。

*项目来源：国家社会科学基金重点项目（21AZD036）；教育部人文社会科学基金青年项目（20YJC630108）。

作者简介：牛星，女，博士，副教授，研究方向：土地政策分析。

·70·

：

牛星等“三权分置”视角下宅基地使用权放活的运行机制研究——基于试点地区的多案例分析

实际上，宅基地使用权流转并非新生事物，但由于受到集体组织和政府部门的限制，传统“两权

分离”模式下宅基地使用权流转市场并未真正形成。随着农村经济社会发展和社会保障体系的逐步完

善，宅基地资产功能凸显，但宅基地使用权私下交易现象频发，影响农村社会稳定发展。宅基地“三

权分置”改革的推出，正是对宅基地财产权能的强化和实现，在稳定农户资格权的前提下，通过租

赁、抵押、入股、转让等方式，促进宅基地使用权放活，显现宅基地的资产属性，提高农民的财产性

收入。在这一政策设计下，试点地区开展了一系列实践探索，形成了较为丰富的实践样本。探究试点

地区宅基地使用权放活的内在逻辑，了解其运行机制的核心范畴和相互关系，是进一步推动“三权分

置”下宅基地使用权放活的关键。