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以融合促发展——关于推进城乡融合助力县域

经济高质量发展的思考

城乡融合发展作为中国式现代化建设的重要路径，是破除城乡二元结构、

拓展高质量发展空间、实现全体人民共同富裕的战略选择。习近平总书记明确

指出：坚持城乡融合发展，扎实推进乡村全面振兴，强调要构建工农互促、

城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。党的二十届三中全会通

过的《决定》更是将完善城乡融合发展体制机制作为重大战略部署，为新时

代城乡关系改革指明了方向。本文基于桂阳县的实践调研，系统分析城乡融合

发展的成效、问题及对策，以期为县域经济高质量发展提供有益参考。

一、桂阳县城乡融合发展的实践探索与显著成效

桂阳县作为郴州市西部的重要县域，总面积2958平方公里，辖22个乡镇

（街道）、374个行政村（社区），总人口90.1万。近年来，该县立足资源禀

赋和区位优势，深入实施新型城镇化战略和乡村振兴战略，形成了以有色金

属、家居智造、新能源新材料三大主导产业和电子信息、商贸物流、现代农

业、文化旅游四大培育产业为支撑的3+4现代化产业体系。2024年地区生产

总值达496.99亿元，增长5.9%，连续多年稳居全省县域经济十强行列。

（一）规划引领：构建城乡协同发展新格局

桂阳县坚持规划先行理念，在完成县城国土空间规划的基础上，以三区三

线为基本框架，统筹城乡产业、基础设施、公共服务等布局。全县所有乡镇、

村组均已完成规划编制，构建起以县城为中心、乡镇为节点、农村为腹地的城

乡融合发展空间体系。在具体实施中，按照中心城区—县域副中心—重点镇

—一般镇的城镇体系划分，引导各乡镇根据资源条件和自然禀赋错位发展。例

如，舂陵江镇依托陶瓷产业优势打造特色小镇，正和镇发展文旅产业，方元镇

突出辣椒种植特色，莲塘镇则成为全国一村一品中药材示范镇。这种差异化

发展策略有效避免了同质化竞争，形成了各具特色的城乡发展格局。

（二）要素流动：激发城乡发展内生动力

在人才要素方面，桂阳县建立了乡村人才引育留用制度，鼓励各类人才

到乡村服务。目前全县村干部中大专及以上学历占比达46.9%，经济能人占比

59.8%，为乡村振兴注入了新鲜血液。在土地要素方面，通过深化农村土地制

度改革，盘活闲置资源。资金要素方面，出台《桂阳县发展壮大村级集体经济

十条措施》，创新优势变现、以地生财等六种发展模式。2024年，全县所有

行政村集体经济经营性收入均超过10万元，其中10个村超过100万元，30

个村超过50万元，实现了村级经济的跨越式发展。

（三）产业融合：培育城乡经济新增长点

桂阳县准确把握新型工业化主导型发展定位，有色金属、家居智造等支

柱产业蓬勃发展，其中有色金属产业集群产值已超300亿元。农业方面，建成

粤港澳大湾区菜篮子认证基地20个，生猪、油茶、中药材等特色农业总产值

超100亿元，成为全省第一、全国第二大烤烟生产基地。第三产业以全国休闲

农业与乡村旅游示范县为依托，重点发展乡村旅游、休闲康养等新业态，打造

了桂阳文化园、宝山国家矿山公园等精品景区，形成了工农互促、三产融合的

发展态势。

（四）改革创新：释放城乡发展制度红利

桂阳县用好改革关键一招，深化园区管理体制改革，推动扩权赋能，实

现园区事园区办。县属国企改革成效显著，5家国有企业2022年实现扭亏为

盈，2023年盈利达1.73亿元。农业农村改革方面，累计建成高标准农田55

万亩，粮食种植面积稳定在73万亩以上。创新开展梦回老屋行动，盘活农村

闲置资源发展新业态，其经验做法在《人民日报》得到宣传推介。

（五）治理创新：构建城乡共建共享新格局

完善城乡治理体系，形成共建共治共享的基层治理网络。强化基层党组织

建设，推广三长制和五互创五零近邻模式，连续十一年获评省平安县。坚

持和发展新时代枫桥经验，推进县乡村三级综治中心建设，加强数字乡村建

设，不断提升乡村治理的精细化、科学化和智能化水平。

二、城乡融合发展面临的主要挑战与深层原因

虽然桂阳县在城乡融合发展方面取得了显著成效，但深入调研发现仍存在

诸多亟待解决的问题，这些问题既有表象特征，也有深层次制度成因。

（一）要素流动不畅制约融合发展

人才要素方面，城市人才返乡面临土地权益保障不足、配套支持政策不完

善等障碍，存在入乡难、留下难现象。农民向城市流动过程中，受户籍制度

制