三峡生态政策运行低效的原因及对策研究.docVIP

【标题】三峡生态政策运行低效的原因及对策研究 【作者】袁欣忆 【关键词】公共政策??运行低效??原因??对策 【指导老师】徐超华 【专业】公共事业管理 【正文】引??言荷兰学者布雷塞斯说过：“生态环境问题主要来自两大根源：一是制度根源，二是科技根源。”生态环境是一种纯公共产品,由于环境主体的有限理性、环境资源的公共性、环境污染的负外部性、环境保护的正外部性和环境信息的稀缺性等原因，使得市场这只“看不见的手”在生态环境资源配置上存在“市场失灵”。?微观经济学认为，针对外部性问题、公共物品问题，往往需要政府介入。三峡工程的兴建也不仅仅是一项数字意义上的浩大工程,在很大程度上,它意味着三峡库区区域社会生产力和生产关系的重新构建,这将不可避免地对库区的生态环境和库区移民的实际利益带来一定的负面影响。同时,整个移民工程还是一个巨大的利益聚合体,蕴涵着库区移民、环境以及政府三者之间的角色互动和利益调整。其中,政府是整个移民工程的主导方,控制着绝大多数的资源,而移民和生态环境则处于政府行为的相对人地位,属于弱势。正如C.Dustin Becker ElinorOstrom提醒我们:“为取得经济的可持续发展,我们比任何时候都更加需要这样的制度结构和安排,它可以约束人类的短视和自私行为,根据复杂的生态系统确立一种基于灵活和谨慎模式考虑的制度规则。?”由此可以看出，三峡生态环境利益的增损与政府的公共政策和制度安排息息相关。生态政策是我国的一项重要公共政策，党和政府给予了高度重视，出台了许多相关的政策法规，其中：法律28部、行政法规31部、地方法规近百部，涉及水环境、大气质量、水土保持、固体废弃物、动植物、文物等相关领域。?20世纪80年代以来，随着我国环保法规的完善和环境科学的发展，三峡工程的环境影响评价工作不断深入，提出了一批三峡工程对生态与环境影响的相关研究报告和评价报告《长江三峡水利枢纽环境影响报告书》，《三峡建坝对环境影响的报告》、《三峡水利枢纽环境影响报告书》、《三峡工程对生态与环境的影响及其对策》等?。尽管国家对于生态环境的保护高度重视，可是三峡生态政策仍然出现了“政策众多，运行低效“的情况。在2003年，国家审计署对重庆三峡库区水污染防治项目实施情况进行了专项审计调查，查处了重庆三峡库区万州、涪陵、江津、长寿等区县挪用、虚报巨额污水处理资金。在2005年重庆掀起的“环保风暴”中，发现在当地政府的“地主保护主义”下，渝西地区一些早已关闭的碳酸锶厂死灰复燃，部分区县电解铝、锰污染有所抬头。库区环境形势严峻，地方政府以牺牲环境换取经济利益的现象相当普遍，部分区县地方保护花样百出，一些地方甚至出台了“企业安静日”、“重点免检企业”等名目。同时环境执法也遭遇困境：执法力度不够，对重污染企业查处不力，致使库区污染形势加剧；对于后靠移民毁林开荒行为屡禁不止，使得库区生态政策的执行显得相当疲软。这种在政策执法过程中，遇到的政府负责难、行政作为难、部门协调难和企业守法难的局面，正是三峡生态政策运行低效的表现。本文将分析三峡生态政策运行低效的原因，并探索治理的对策。一、三峡生态政策运行低效的原因为什么众多的政策约束下，三峡生态环境仍然存在进一步恶化的趋势？地方政府的执行力度仍显疲软？政府失职与寻租现象仍时有发生？这不得不让我们思考三峡生态政策运行低效的原因。（一）政策制定的科学性不高尽管三峡生态政策的防治工作论证过程历时之久，但仍然会出现疏漏之处，这是由于政策决策者认识的时滞性所造成的。然而政策自身的完善程度，则会直接影响到政策的实施效果。三峡生态政策本身存在以下的问题：⒈政策制定时未能有效地与其他政策相协调整个库区是个巨大的利益集合体，库区生态环境政策涉及到从人到物、从自然到社会、从历史到文化的包括地理、经济、政治文化和社会等环境在内的诸多因素，使得整个三峡政策系统成了一个纷繁复杂的政策系统。只有各项政策良好的运行，彼此协调，才能发挥出最大的效益，而忽视这种关联性，必然导致政策之间的相互冲突，从而影响整个政策的运行效果。??税收收入是一个地方经济发展的一项很重要的指标。而企业纳税在税收收入中占有很大的比重。三峡库区属于我国西部地区，整体上经济欠发达。国内生产总值约5300亿元，人均国民生产总值仅3441元/人，远远低于全国平均水平。所以各级地方政府都希望扩大口径、招商引资。一些库区政府为了招商引资，将减免排污费作为优惠政策，或者以免税、减税等手段来吸引一些粗放式经营的企业来此投资建厂，这种以牺牲生态为代价的税收政策，给三峡生态环境造成了极大的破坏。此外，移民政策也与三峡生态政策发生着冲突。移民安置政策的原则，第一条即为以土为本，就地后靠，就近安置?。在三峡第一次百万移民中，近六成的移民都采取了就地后