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政府决策专家咨询的制度功能研究 内容提要：随着我国决策体制向科学决策的方向转变，政府决策专家咨询制度建设受到高度重视。然而，目前对其制度功能的认识和理解，仍然停留在促进决策科学化的水平。本文在理论上探讨了专家咨询制度对权力进行制约和优化决策的双重功能。本文认为，我国需要在政府的组织结构和决策程序上，以法律的形式确立专家咨询制度。 关键词：政府决策 专家咨询 权力制约　组织结构 决策程序 改革开放以后，随着我们党工作作风的改变、“以经济建设为中心”的工作展开、以及科学技术发展和社会进步，要求党和国家的决策体制也逐步从传统的经验决策向科学决策、民主决策的方向转变，政府决策专家咨询制度建设也因此受到高度重视。 一、我国政府决策专家咨询制度的演进 在过去的改革开放三十年历史进程中，决策体制的转变，使得决策咨询愈来愈重要，其中以专家的专业技术知识为代表的知识力量，逐步参与决策过程。 改革开放后至今，专家知识参与决策过程大体上在两个层次推进。第一层次，政治思想领域的推进。早在1986年，原全国人大委员长万里同志在全国软科学研究工作座谈会的讲话《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要问题》中指出：“我国政治体制上的一个重要弊病，就是领导权力过分集中，决策制度不健全。因此，政治体制改革的一个极为重要的方面，就是要充分发挥社会主义民主，真正实行决策的民主化和科学化。”1992年，党的十四大报告提出：“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”2002年，党的十六大报告中指出：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”2007年，党的十七大报告提出：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。” 第二层次，在实践领域的推进，其中包括两个方面：一方面是专家咨询的机构和组织建设；另一方面是相关的法制化建设。 首先，在专家咨询的机构和组织建设方面。改革开放以后到20世纪90年代以前，最早是国务院发展研究中心于1981年成立，作为国务院直属事业单位，从事综合性政策研究和决策咨询工作。地方党委政府的咨询研究工作的开展，首先是内部研究机构的重建与调整。重建地方党委、政府的政策研究部门，如政策研究室和农村工作部；调整政策研究机构，如将政策研究室从地方省委办公厅划出，成立省委或市委政策研究室，成为地方党委政府直属工作部门。其次，在党委政府的外部，组建新机构，在原来的省级哲学社会科学研究所、部、研究中心的基础上，建立地方社会科学院。 国内较早组建决策咨询专家组织的地区有四川、北京、辽宁等，随着改革开放与经济社会的发展，专家咨询的组织建设也逐步规范化。1983年，四川省委、省政府在全国率先设立由500 多名专家组成的科技顾问团；2010年，四川科技顾问团更名为“中共四川省委、四川省人民政府决策咨询委员会”，继续履行省委、省人民政府对全省经济、科技和社会发展宏观决策的咨询、智囊和参谋机构职能；同时，还成立四川省决策咨询工作办公室，作为省委、省政府决策咨询委员会的常设办事机构。北京市政府自1983 年起正式聘请专家成立政府专家顾问团，先后有5000多名专家、学者担任顾问，专业涉及农业、工业、商业、城市建设、市政管理、医疗卫生和科研开发等领域；并于2011年6月8日更名并重组为“北京市人民政府专家咨询委员会”。辽宁省委于1985年成立了21人组成的辽宁经济社会发展战略咨询组，1991年更名为“中共辽宁省委、辽宁省人民政府咨询委员会”，在辽宁省委办公厅设立了咨询办公室作为办事机构, 负责组织联系专家，为党政领导服务。 其次，在相关法制化建设方面，很多地方政府以政府规章的形式对政府决策专家咨询做出规制。成都市自2004年5月1日起施行《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》，后来被推广至四川全省；武汉市在2006年5月出台了《武汉市人民政府重大行政决策事项专家咨询论证办法（试行）》、《武汉市人民政府重大行政决策事项听证办法（试行）》；北京市东城区于2007年5月审议通过了《东城区重大行政决策事项专家咨询论证办法》等。另外，一些地方政府出台政府规章，对重大决策的行政程序做出规制，其中明确专家咨询为政府行政决策过程的必要环节。如天津市自2008年7月1日起施行《天津市人民政府重大事项决策程序规则》；湖南省自2008年10月1日起施行《湖南省行政程序规定》；山东省自2012年1月1