普遍性行政措施的可诉性分析.pdfVIP

摘 要 长期以来行政法司法实务部门严格遵守现行行政诉讼法的规定，将行政机 关制定行政措施的行为笼统地认定为抽象行政行为，从而使实践中出现的很多 行政侵权案件的相对人的应得权利得不到救济，但近年来也有一些智慧的法官， 通过对案件以及与案件相关的法律的解释，将原本无法纳入诉讼范围的案件纳 入了诉讼的轨道，典型的案例如乔占祥诉铁道部案。笔者从这则案例出发，对 铁道部所作《关于2001年春运期间部分旅客列车上浮的通知》的性质进行了深 入分析，认为该通知既不属于抽象行政行为，也不属于具体行政行为，而是兼 有两者特征又不同于两者的行为。具体行政行为的特征之一是针对特定的人和 事，抽象行政行为的特征之一则是不针对特定的人和事，而铁道部所作通知仅 仅针对特征的事，却不针对特定的人。所以该通知不能简单的认为是抽象行政 行为，更不是像本案法官解释的具体行政行为，它有自身独特的特征。并且笔 者注意到，实际上，实践中类似铁道部通知性质的文件还有很多。由此出发， 笔者参阅德国行政法理论上“一般处分”的概念，沿用重庆市高级人民法院法 官王彦同志的观点，将此类行为定性为：普遍性行政措施。 行政措施无论是在行政管理工作中还是在司法实务界，大多人并不陌生， 但学界和不同的行政机关对其定义的界定却不大相同，在此基础上，对普遍性 行政措施的概念进行描述，也仅仅是一家之言，说穿了也是笔者能力所不能及。 笔者尝试着简单阐述了抽象行政行为和普遍性行政措施不同，从具体性、临时 性、处理性等方面详细说明普遍性行政措施具有的特点。 首先，所谓具体性，主要指事项的特定性(个别性)，而不是人或者其他对 象的特定性(可确定性)。即普遍性行政措施在一个具体事项中确定行政主体与 不特定行政相对人之间的法律关系，是将行政法律规范具体化和付诸实施的形 式之一。行政立法规定的事项在内容上比较全面和系统，一般不会专门对个别 事项进行规定。如国务院颁布的《婚姻登记条例》，它调整公民、组织有关婚姻 登记管理的一切行为，故该条例不具具体性。但如果北京市海淀区民政局规定， 凡每周三下午来婚姻登记机关申请登记的男女将因机关内部学习而不予登记， 1 这就有了具体性，这个具体性是因特定事项而产生的。 所谓临时性，主要指普遍性行政措施因特定事项的出现而生效，也因该事 项的消灭(完成)而失效，适用期一般较短(但并非一次性适用)。并且，该措施 只对它所针对的事件有拘束力，对尔后发生的同类事件没有效力。例如：某区 政府发布通知规定2002年元旦可以在某区域燃放烟花爆竹，但这一通知（命令 行为）对2003年元旦的同一事件没有拘束力，能否继续燃放烟火取决于某区政 府当时的命令、决定。临时性与具体性相联系，没有具体性(事项的个别性)， 行政措施就会成为一般意义上的规范性文件，成为较为稳定持久的行政规范性 文件。 所谓处理性，指的是普遍性行政措施以设立、变更、消灭权利、义务为目的， 是一种能产生具体法律效果的行政行为。譬如，交通部门为控制大桥交通流量， 发布通告规定：在维修大桥期间，机动车尾号为单数的逢单日过。这一通告确 立了行政主体与相对人之间具体权利义务，具有具体的法律效果。如果是抽象 的法律效果，那只能是法律规范的约束力，而不是行政行为的约束力。正是这 种“处理性”特征，使得因违法行政行为而造成的损害变得实在起来，也使普 遍性行政措施较之其它法律规范更易成为人们诉讼的对象，一个非常明显的例 子就是，尽管人们可能对交警在某区域的交通管制不满，但很少有人对道路交 通法律规范不服。 由普遍性行政措施的特点，我们不难理解此类行为与具体行政行为和抽象 行政行为的不同，也恰恰是这种不同，给我们的行政立法和司法提出了新的课 题，依据现有的行政诉讼法和相关司法解释，这类行为被明确排除在行政案件 受案范围之外，这种规定相对于社会步伐的迈进，已经越来越不符合法治政府 的要求。 将普遍性行政措施纳入司法审查的范围，既是现实权利救济的需要，也是 中国加入世贸组织之时中国政府对他国人民的承诺。普遍性行政措施相对于具 体行政行为的危害性更大。由于我国目前政府执政水平的参差不齐，一些地方 政府往往利用发布普遍性行政措施的名义，在合法的情况下，做违法的事情， 政府的措施成为保护部门利益的手段和工具。遇到行政侵权案件，法院仅仅可 以就事判事，而无权从根源上堵住违法的漏洞。即恶法亦法，法院无权对政府 的规定进行司法