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社会转型中的法治建设与财政改革 摘 要 一个国家是各种不同制度的复合体，法治只是其中的一种制度，法治建设 需要其它制度的配合。财政制度对于法治建设有着重要的影响。开展“社会转 型中的法治建设与财政改革”研究，基于五点理由。一，市场经济制度与公共 财政制度唇齿相依、互不分离；研究法治与市场经济的关系，必然要同时研究 法治与公共财政的关系。二，西方法治国家的历史实践表明：公共财政与法治 建设紧密相关；法治建设的成败、完善与否，很大程度上取决于公共财政制度 的影响作用。三，我国的法治建设与财政制度改革――公共财政制度建设几乎 同时开展，需要对二者之间的关系进行研究，以协调共进、弥补相互之间的不 足和缺陷。四，我国法理学界对于公共财政对法治建设的影响作用重视不够， 而部门法学界的相关研究视角狭隘、论域有限，不能为改革实践提供必要的理 论指导和参考建议，需要法理学的宏观指导。五，“财政立宪”、“财政法治”是 法治建设和财政改革的共同内容，近些年来倍受重视，有必要在此加以详细研 究。 第二章辨析“法治”、“公共财政”、“财政立宪”、“财政法治”的概念。“法 治”是一种整体性的政治制度，要求政治领域和社会生活的关键领域都受法律 调整，法律统治整个国家。与古典法治不同，现代法治是以民主制为政治基础、 以保障自由权利为根本目标的政治制度。在不同国家，法治的具体实现机制多 种多样，公共财政制度存在于每一个法治国家。“公共财政”的基本含义是：在 严密的法律制度保障下，由公众决定财政收入规模、财政支出结构、什么是公 共物品和公共服务及其提供多少和提供程度。公共财政的基本特征有四个：以 满足社会公共需要为主要目标；以提供公共产品和公共服务为具体实现方式； 以立足于民主权利和权力制衡的公共选择机制作为决策方式；以公开、透明、 完整、严格的预算制度为基本管理制度。“财政立宪”要求基本财政制度以宪法 规范的形式载入宪法典，使其受到最高法律效力的保障；“财政立宪”属于“财 政法治”的高级部分，“财政法治”要求法律调控整个财政领域；这两者都属于 法治与公共财政交叉的共有领域。 第三章论证并举例说明公共财政对法治的双重影响。公共财政对法治的积 4 社会转型中的法治建设与财政改革 极影响有：财政问题、税收问题触发制度变迁，是导致现代法治制度建立的重 要因素之一；公共财政控制政府权力的运行，直接实现议会主权，间接实现人 民主权，为法治的存续奠定坚实的政治基础；公共财政致力于实质性社会问题 的解决，保障公民利益的具体实现，是对法治缺陷的有效弥补；公共财政对于 保障公民权利，具有非常重要的意义。公共财政对法治的消极影响有：财政制 度可能扭曲、架空形式化的法治制度；财政制度可能导致权力过度集中于行政 部门，造成行政权力一支独大，破坏各权力部门之间的权力划分，进而对已有 的法治制度造成损害；财政危机可能造成政治危机，从而颠覆法治制度。公共 财政以财政分权的方式巩固了民主制，对法治的积极影响远大于消极影响。 第四章论证并举例说明法治对公共财政的双重影响。法治对公共财政的影 响有：法治以“财政立宪”、各种财政税收以及政府支出法律法规的规范形式， 保障公共财政具有长久持续的制度规范架构；法治可以规范民主代议机构和政 府行政部门财政权力的行使，进而保障公共财政目标的实现。法治对公共财政 也存在着消极作用，尤其是在公共财政需要适应社会的变化而变革的时候，法 律的刚性可能阻碍财政的变革以及财政功能的有效发挥。 第五章分析中国财政制度的性质、演变及其与法治的关系。中国的财政制 度在不同的历史阶段呈现出不同的形态，但都具有“经济建设型财政”、“吃饭 型财政”、“人治型财政”三大特征。在每一特定历史阶段，中国财政制度都存 在着合理性和不合理性。财政制度的每一次变迁的原因，都在于克服其不合理 性。但是每次变革都摆脱不了其内在的三大本质属性。直到1998年开始的“公 共财政”改革，才真正开始了完全克服其不合理性的彻底变革。随着各项财政 税收法律的制定、修改，中国财政制度正在向着法治化的方向迈进。目前，中 国财政制度的问题仍然很多，在很长的一