外国人出入境管理行政法制度研究-以中日两国的比较为中心.pdfVIP

内容摘要 外国人出入境管理法的建立和健全是伴随着世界人口的迁移而逐步发展起 来的。早期的移民大国，如美国、澳大利亚、新西兰等，目前已经建立了一套 相当完备的针对外国人出入境管理的法律体系。中国和日本在历史上都属于非 传统移民国家，所面临的非法移民情势相对缓和。然而，随着国际人口迁移日 益增加和经济继续发展，两国都已经成为移民接收国家，同样面临着非法移民 入境等问题的困扰。因此，今后两国都必须借鉴传统移民国家的经验和制度或 两国之间互相借鉴，进一步完善外国人出入境管理法。 本文通过以中日两国在外国人出入境管理行政法制度方面究竟有哪些异 同，具有什么样的问题，彼此之间有什么样的借鉴等为主要方向比较分析，给 中日两国的外国人出入境管理法发展启示及借鉴。首先，本文主要分析在全球 化背景下人口迁移的增加如何影响中国和日本社会，以此来说明外国人出入境 管理行政的重要性。其次，从以下四个方面来对中日两国的外国人出入境管理 行政进行比较；即（1）外国人出入境管理立法、（2）外国人出入境管理行政机 构、（3）外国人就业管理政策、（4）非法外国人的驱逐出境措施；然后指出各 国存在的问题。最后，以上述问题为基础，从以下两个观点来分析如何完善外 国人出入境管理制度；即（1）中日两国的共性问题是什么（应该借鉴哪个国家 的制度）、（2）两国在哪个方面可以互相借鉴。 通过研究分析笔者认为，总体来说，中日两国的外国人出入境管理立法和 执法措施还存在着诸多缺憾。为了进一步完善外国人出入境管理行政，笔者在 本文中提出了几个建议：第一，在外国人出入境管理立法方面，两国都必须贯 彻透明度原则，实行行政公开，并控制行政主体自由裁量权；第二，在外国人 出入境管理行政机构方面，两国都应当健全外国人信息的采集和处理机制，完 备连接各个部门的外国人居民基本系统的联网数据库，对外国人的各种信息实 行一元化管理。关于这方面，两国可以借鉴美国的做法。美国《移民与国籍法》 明确规定相关机关的协作机制，部门相互间信息沟通相当流畅。这种协作机制 有利于打击非法外国人和提高行政效率，值得我们借鉴；第三，在外国人就业 管理政策方面，两国都应当简化办事程序，提高出入境管理的效率；第四，在 非法外国人的驱逐出境措施方面，两国都应当进一步完善行政救济制度。不管 中国还是日本，出入境管理行政复议机关不独立于行政执法机关。这种由行政 系统内部解决的方式，可能存在偏见，不易作出公平、合理、客观的决定。关 于这方面，两国可以借鉴澳大利亚的行政申诉特别法庭（Administrative Appeal Tribunal）、难民申诉特别法庭（Refugee Review Tribunal），以及美 国的移民复查行政办公室（The Executive Office for Immigration Review） 等方式。这些复议机关都独立于行政执法机关，有利于提高手续的公平性和中 立性，值得我们借鉴。此外，两国在出入境管理法律体系、行政执法等方面有 一些可以互相借鉴的地方。第一，在外国人出入境管理立法方面，中国可以参 考日本的“法令协议”制度。目前，中国的出入境管理法律规范之间存在着不 少矛盾。为了解决这种问题，应对现行出入境法律、法规进行梳理，加快废、 改、立的步伐。对与出入境法律、法规相关的其他法律予以调整，避免各相关 法律、法规之间的规范性冲突，提高法律的统一性和权威性。日本的“法令协 议”是指某一个行政机关起草法案时，为了避免各相关法律、法规之间的规范 性冲突，提前与其法案内容有密切关系的几个主管部门进行协调，对与其法案 不一致的法规、规章等及时进行清理。或者如果现行的法规、规章将被起草的 法规、规章所代替，必须在草案中写明予以废止。这种制度有利于避免法律之 间发生冲突，提高法律的统一性；第二，在外国人出入境管理行政机构方面， 日本可以借鉴中国现行的公安出入境管理体制。目前在日本，出入境管理职能 属于法务省，警察职能属于警察厅。即外国人在日居留管理、在日外国人出入 境违法犯罪行为查处归属于法务省入国管理局，而在日外国人一般违法及其他 犯罪行为查处归属于警察厅。这样，出入境管理部门在体制上失去了警察基层 组织的支持，在打击在日外国人出入境违法犯罪这一问题上与警察部门出现体 制性分离。中国现行的公安出入境管理体制是一种典型的混合式出入境管理体 制。既公安出入境管理机构即具有出入境管理职能，又具有警察职能和外事职 能。这种体制有利于打击非法外国人和提高行政效率。所以，日本应当深入学 习中国的这种混合式出