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破解新型城镇化融资困境的创新思维 上海财经大学房地产经济研究中心 丁 健 当前，我国经济社会发展已经进入了一个中速发展的历史时期，而保持这种增速的动力来 源之一就是新型城镇化。过去 30 多年我国城镇化进程中采用的“地方融资平台”和“土地财 政”效果日渐式微，难以为继，并且隐藏着巨大的风险。 一、地方融资平台偿债压力大，风险叠加 第一，当前地方融资平台负债的总体情况并不乐观。截至2012 年9 月末，地方政府融资 平台余额高达9.25 亿元；有 35%的地方政府融资平台贷款要集中到期；2013 年到期的地方政 府债务总额也高达1.2 万亿，占比11.37%。 第二，地方融资平台公司出现偿还债务压力增大的情况。有些地方财政收入仅数百亿，但 一个融资平台的负债就超过100 亿元，而且债务结构偏短期。部分融资平台每年还本付息达几 十亿元，压力极大。 第三，地方融资平台的资产相比过去已大打折扣，财务风险剧增。在房地产调控、“土地 经济”受限的大背景下，土地已经不像过去那样值钱了，土地贬值再加上变现困难，资产价值 已大打折扣，这使得地方融资平台的真实负债风险更高。 第四，政银关系不正常，银行“被财政”。根据审计署的报告，地方政府的债务中，来自 银行的贷款占 79.01%，地方政府负有偿还责任的占62.62%。这意味着地方政府是主要的债务 人，如果地方政府无力还债，就会出现地方债务危机，形成行政权力压迫银行“被财政”。 第五，地方政府信用和财务风险不断增加。当前，部分地方政府采取注入土地的方式成立融资 平台公司向银行借款，通过影子银行向信托渠道借款，以及向公务员职工集资等方式，都叠加 了较大风险。 二、地方土地财政困难凸显，难以为继 一是土地收益占地方政府财政收入的比重由升趋降。为了满足日益增加的财政支出的需要， 地方政府将土地收益最大化作为解决资金问题的主要途径，从而促使土地收入占地方财政收入 的比重不断攀升，即从2001 年的14.24%升至2010 年的40.03%。到2011 年，由于房地产市场 调控压力加大，这一比重才有所下降。长远来看，这种趋势还会进一步呈现。 二是城市土地收入成为地方政府偿债的主要来源。政府性债务中大约有40%要靠土地收益 来偿还，现在部分地区这一比例已经超过一半，地方政府债务偿还高度依赖于土地收益。2012 年审计报告中的18 个省会和直辖市，有17 个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。 三是有些城市土地收入增幅下降，土地财政难以为继。2012 年底，4 个省本级、17 个省 会城市本级土地出让收入比2010 年减少135.08 亿元，而其还本付息额则为当年可支配土地出 让收入的1.25 倍。这说明，上述地方政府2012 年可支配土地出让收入尚不足以偿还其对应债 务，即“入不敷出”。 四是土地财政收入增长空间正被压缩。据国土资源部公开数据显示，2012 年全国出让国 有建设用地面积32.28 万公顷，出让合同价款2.69 万亿元，同比分别减少3.3%和14.7%。另 外，一旦房地产市场下行，房价和土地价格大幅度下跌，地方还本付息能力还会下降。 三、破解城镇化融资困境的创新思考 1.面临的困境 宏观困境——事权与财权的失衡。经济上中央和地方实行了名义分税制，但是在行政上事 权实行的是“下压制”，因此形成了不平衡的事权与财权关系，这是最根本的困境。 中观困境——地方政府没有成型的地方税体系，没有大宗稳定的主体财源和支柱性的税基。 比如，保有阶段的房产税是很稳定的税源，但目前并没有开征，地方政府要维持民生要进行建 设，就只能靠土地财政了。 微观困境——投融资渠道过于狭窄，融资工具较少。在推进城镇化进程中，过于依赖地方 融资平台和土地财政，一方面造成地方政府在融资方面的路径依赖，另一方面又造成地方发展 的不可持续性。 2.破解新型城镇化融资困境的思考 （1 ）宏观上，在发展经济的前提下，需要财政体制的突破。如果体制不能突破，目前的困 境就会延续下去。首先，要调整中央政府和地方政府之间财政收入的分配比例，确保财权和事 权的对称性。其次，需建立稳定的资金平衡机制。再次，应改革原有的转移支付方式，建立与 下放事权捆绑的财政转移支付制度。 （2 ）中观上，需要创造条件建立融资市场平台和土地交易市场平台，有效处理好直接融 资和间接融资的关系，提高土地交易的弹性。 第一，有条件的地区可以创建统一的城市或