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香港社会服务政策规划及 其对内地的启示 黄洪博士 香港中文大学社会工作学系副教授 電郵 : hwong@cuhk.edu.hk 1 香港不同时期的社会服务规划 二次大战后至五十年代: 自由放任期 二次大战期间及1949 年后大量内地移民涌入香港，香港成为「难民社会」， 当时百废待举，市面萧条，难民的生活非常艰苦。然而，中国内战后期英国政府 便一直担心中国共产党会收回香港。1949 年新中国成立后，香港殖民地政府在 政治前景不明朗的局势下，加上政府的资源及功能均非常有限，所以并不愿意大 力投入社会福利与社会服务。当时在社会服务上只推行紧急的实物援助。例如设 立天灾时的紧急食物救济。当时华民政务司辖下的社会局（现时的社会福利署） 每日供应2,000 顿热饭给有需要的人士。自五十代代至六十年代，香港政府的社 会福利署则设有中央厨房，为贫民及天灾灾民提供必要的食物援助 但由于移民的福利需要过大，为填补政府服务的不足，民间社会如同乡会、 街坊福利会及工会等提供不少互助式的服务如临时住宿, 短期经济援助, 并逐步 发展正规的社会服务如学校以满足儿童教育需要、廉价诊所以满足会员的医疗需 要等等。另一方面，教会及宗教团体亦扮演提供福利的重要角色，提供实物援助 与设立学校和医院。各国际志愿组织亦在港设立分会。在50 年代，香港的志愿 机构亦以救济工作为主。当年的志愿机构获得海外救济组织的资助，与政府一同 照顾难民的基本需要，是为志愿组织与政府合作的开始。然而，上述救济式的社 2 会服务根据移民的需要由各团体自行发展, 政府并没有作出规划及调协，对社会 服务发展采放任的态度。 上一世纪五十年代香港开始发展出口导向的制造工业，移民开始在香港生 根，逐步要求生活的改善 。1953 年石峡尾木屋区大火，政府开始兴建廉租的徙 置房屋是为香港公共房屋发展之始。一方面，政府建立新社区如观塘新市区，利 用公屋及工厂区的综合发展，利用公屋廉价的租金令劳工生活成本下降，公屋作 为「集体消费」令制造业工人接受较低的工资，令出口制造业得以发展。另一方 面，制造业的发展亦可以带动地区的住宅及商业的发展，令土地的价值上升，而 出售土地成为政府最重要的收入。 政府的社会服务规划属临时性及回应性，目 标是维持社会稳定及促进经济发展，主要处理市民的紧急需要如住屋，不同服务 政策之间并未有统一的目标及策略，较多是在提供有关服务后才开始考虑与其他 政策的互动如先兴建公屋然后才考虑与工业及土地政策的的互动。 所以这时期 社会服务政策的规划服膺于政府「自由放任」(lassie fare)的统治哲学中。 六十至七十年代--开始关注社会福利，制订长远政策 六十年代中，香港政府意识到家庭的社会照顾功能日逐丧失，而社会福利及 服务严重缺乏，社会矛盾及社会问题日渐严重。因此，在1965 年，香港政府请 来英国专家为香港制订了第一部社会福利白皮书「香港社会福利政策与目标」。 社联对此白皮书发表意见并与社会福利署组成联合委员会，研究未来五年的社会 3 福利计划。 1966 及1967 年两次暴动成为政府介入社会福利的转折点。当时推 行社会福利的主要目的是平息社会的不满与矛盾，着重社会管理与社会控制。 七十年代初，香港开始全面扩展社会福利及社会服务包括：社会保障的公共 援助、十年建屋计划、九年免费教育。 政府亦正式资助青年服务、老人及社区 建设及社区发展等社会福利服务。 由受资助的非政府组织(志愿组织),聘请专业 社会工作者推行不同的社会服务包括青年,老人,社区发展等。而政府属下的社会 福利署则主要负责部份服务包括家庭,医务社工,法院等服务 。 七十年代政府开始对社会福服务政策作系统及全面的规划，提出了一系列的 白皮书及五年发展计划 。首先在1973 年发表第二份社会福利白皮书：确立志 愿机构的「伙伴」关系。及后在1977 年, 共推出三份绿皮书，计有老人服务、 青少年个人辅导社会工作及社会保障发展计划三份绿皮书，并在政策绿皮