中国政府收入来源及完善策略研究.pdfVIP

1998 年第 6 期 中国政府收入来源及完善对策研究 贾 　康 　白景明 (财政部财政科学研究所 　100039) 从 70 年代末开始 , 中国政府在经济管理体制和经济增长方式两方面作出重大转变 , 以经 济建设为中心 ,大力推进工业化 , 同时推进市场化 。这两大转折既会促成经济货币化 ,又会急 剧扩张全社会资金需求规模 。由于政府是工业化和市场化的启动者 ,政府必须筹措大量资金 去推动 、调节发展和改革并维持社会稳定 。在此背景下 ,原有的政府收入筹措方式很快被打 破 ,单一化的收入来源渠道随之被多元化的收入来源渠道所取代 。应该如何认识这种现象 ,牵 涉到对转轨时期经济运行乃至政府行为等多种问题的判断和研究 。本报告拟对转轨时期中国 政府收入来源渠道 、收入结构 、收入效应及其完善对策做一个初步分析 。 一 、转轨时期政府收入来源渠道多元化概况 建国以来 ,形成了由中央 、省 、市 、县 、乡五级政府组成的政府体系 。这五级政府均享有宪 法地位 ,相应设置财政机构 ,作为政府收入的筹措和分配部门。当然 ,这种收支活动要遵从同 级人民代表大会和政府决策层的意志 。改革开放以来 , 中国各级政府收入来源呈现多元化 、复 杂化格局 。政府层级越低 ,情况越突出。从总体上看 , 中国政府收入来源可分为预算内、预算 ( ) 外和非规范 “非预算”或“制度外”三大渠道 。依随经济制度变迁的深入 ,三类收入的口径和 边界有多次调整演变 ,但三类收入的基本格局并未改变 ,只是管理模式做出了一些调整 。 1 关于财政预算内收入 中国各级政府的财政预算内收入由税收、税收附加 、基金 、专项收入 、规费等组成 。其中税 收是最主要部分 , 目前占整体财政预算内收入的比重在 90 % 以上 。中央政府的财政收入还包 含债务收入 ,该项收入的规模 80 年代后渐次增加 , 1993 年达到 739 亿元 , 1997 年近 2500 亿 元 。相比其它收入形式 ,财政预算内收入具有较高的法制化 、规范化程度以及可预见性 。第 一 ,作为财政预算内收入主体的税收的出台和征管 ,具有明确的法律或行政条例依据 。这些法 律和行政条例大都出自中央 ,并带有全国范围的统一性和规范性 ,所包括的政策调整权限也是 对各省透明和大体均等的。第二 ,财政预算内的非税收入的形成和征收也有明确的法规依据 , 政府调整权限也具有各省均等性 。这样 ,财政预算内收入的增长具有相对确切的制度边界 ,任 何机构和个人在发挥主观能动性去扩展或压缩财政预算内收入时都会遇到较大的制度障碍 , 要花费很大的“违规成本”。所以,财政预算内收入计划往往具有相当高的可实现性 。 　本文反映了“政府收入”课题研究总报告的主要内容 ,该课题得到中国经济改革研究基金会资助 ;河北等地财政部 门为课题调研提供了重要的帮助 ;彭龙运同志对本文初稿提出了宝贵评论与意见 ;谨此一并致谢 。文中观点和可能出现的 错误 ,则完全由作者负责 。 46 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 2 关于预算外收入 建国后不久 ,预算外资金便成为我国政府收入体系中的一个组成部分 。随着经济体制的 变化 ,人们对预算外资金性质的认识不断深化 ,政府对预算外资金的统计 口径也相应做出调 整 。 改革以前 ,我国的预算外资金规模比较小 。当时预算外资金被界定为由政府机构和国营 企业 自收自支 、不纳入财政预算管理的财政性资金 ,主要包括工商税收附加 、公路养路费、养河 费、育林留成收入 、中小学杂费、企业留利等 。虽然在个别地区 ,有些政府部门也曾出现过类似 “乱收费”、“乱摊派”的行为 ,意在扩大预算外收入 ,但此种情况相当罕见 。 改革之后 ,我国政府对预算外资金的范围做出过数次界定 。每一次界定都有其特定背景 。 改革初始 ,预算外资金膨胀速率就超出预料 ,管理失控愈演愈烈 。为此 , 1983 年财政部发布了 改革以来的第一