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户籍制度与劳动力市场保护 蔡昉 都阳 王美艳 工作论文系列十三 Working Paper Series No.13 2001 年10 月 户籍制度与劳动力市场保护 蔡昉 都阳 王美艳 一 改革前后的户籍制度 发展中国家的政府大都倾向于采取歧视农业的政策 即通过价格干预 财 政与金融政策 以及贸易保护 扭曲汇率等政策 把剩余从农业向工业部门转 移 这些政策干预导致经济体制的扭曲 收入大规模从农村向外转移 最终造 成农业发展以及经济增长受到阻碍 如果政府不对城乡的生产活动和要素市场 进行干预的话 资本和劳动力的配置将会从农业流出 使得两个部门的报酬在 地区间趋于相等 为了稳定住这种有利于工业部门的配置格局 政府需要作出 相应的制度安排 政府出面人为把城乡劳动力市场分割开的政策 是一种具有 中国特色的扭曲性发展政策及其制度环境 中国的城乡劳动力市场分割是传统体制的产物 在 1978 年改革以前 政府 推行重工业优先发展战略 相应地把城乡经济关系变成了计划控制的组成部分 城乡之间劳动力流动被人为阻断 与轻工业相比 重工业的资本密集程度高 劳动吸纳能力较弱 因而 推行重工业优先发展战略意味着牺牲掉大量的就业 机会 因此 国家要针对就业问题作出相应的制度安排 为了进一步控制劳动 力从农村流出 同时保障城市居民充分就业以及其他福利的不外溢 户籍制度 应运而生 1958 年政府颁布了 中华人民共和国户口登记条例 确立了一套较 完善的户口管理制度 以法律形式严格限制农民进入城市 限制城市间人口流 动 由于能够有效地把农村人口控制在城市体制之外 城市福利体制就可以相 应地建立起来了 除了诸如住房 医疗 教育 托幼 养老等一系列排他性福 利之外 以保障城市劳动力全面就业为目标的排他性劳动就业制度是这种福利 体制的核心 80 年代以来 上述旨在分割城乡劳动力市场的若干制度方面都不同程度地 进行了改革 家庭承包制的普遍推行 农产品市场逐渐放开 以及生产要素市 场的发育 推动了劳动和资本在农村内部和城乡之间流动 相应地 由于户籍 制度有所放松 城市福利体制开始改革 劳动就业也逐渐市场化 劳动力的流 动性愈益加强 大批外来工在城市部门受雇用 然而 一系列不利于农村劳动 力转移的政策仍然存在 地方性就业政策仍然给予城市人口以高度的优先地位 制定种种政策和规制排斥外地劳动力 例如 政府规定农村劳动力跨地区转移 必须同时获得迁出地和迁入地政府的批准 取得打工许可证 城市暂住人口登 记证等证明文件 这提高了迁移者在城市生活和工作的成本 许多大中城市政 府还规定了企业不得雇佣外地劳动力的行业和岗位 提高了企业的雇佣成本 1 未完成的社会保障体制改革则使得迁移者无法获得必要的社会服务 在所有阻碍劳动力流动的因素中 尚未根本改革的户籍制度是最为基本的 制度约束 是妨碍城乡劳动力市场发育的制度根源和义理性所在 首先 户籍 制度的存在使绝大多数农村劳动力和他们的家属不能得到城市永久居住的法律 认可 他们的迁移预期只能是暂时性的或流动的 其次 所有在就业政策 保 障体制和社会服务供给方面对外地人的歧视性对待 都根源于户籍制度 并通 过是否具有本地户口而实施 第三 虽然城市偏向政策的许多方面都已经或正 在进行改革 但只要户籍制度存在 就存在着政策反复的可能性 由于迁移者通常不能获得合法的工作机会和永久的居住许可 是国际劳动 力非法流动的重要特点 与中国目前面对户籍制度制约从而在就业市场上受到 歧视的流动劳动力状况相当类似 一些学者把两者相比较 并揭示其一系列相 似性 Solinger 1999 Roberts 2000 但是 研究国内迁移与国际迁移最大 的差别在于 在一个国家内部 不管农村与城市之间具有多么严重的制度或文 化壁垒 迁出地与迁入地之间仍然是一个互相影响和彼此联系的经济 而把整 个经济变化以及制度环境作为迁移研究的背景是十分重要的 至于在什么条件 下户籍制度改革才有望突破 即公民可以自由获得城市户口 劳动力市场不再 有歧视 塞林格 Solinger 1999