地方政府债务管理问题研究文献综述.docVIP

地方政府债务管理问题研究 地方政府债务问题在我国学术界引起了重视，我国学术界近年来也纷纷对地方政府债务问题加以研究，并取得了不少成果，许多作者，在地方政府债务的形成原因和管理对策方面，从不同的角度对我国地方政府债务问题进行了研究，也都获得了各种结论。我从地方政府债务的界定，地方政府债务风险以及特点，成因分析以及解决对策和建议等方面进行了总结整理。 1 地方政府债务涵义的界定 地方政府债务的定义 所谓地方政府债务,是指由地方政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。具体来说,它要求“地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定,依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务”。 在国外，真正深入政府债务的研究是在20世纪90年代，代表人物是世界银行高级经济学家Hana Polackova。她（2002）提出：根据债务发生是否需要特定条件而划分为直接债务和或有债务；根据债务发生是否属于法定义务而划分为显性债务和隐性债务。这一概念就表示为她所提出的财政风险矩阵。 Hana Polackova（1999）认为当政府在短期内面临财政赤字和政治压力的环境中，政策制定者往往更偏好一些预算外政策。“政府可能对带来了更多财政风险但是要求较少的即时融资的预算外政策情有独钟。”这些预算外政策在收付实现制的预算模式下并不需要即时的财政支付和预算内列支。在实践中，政府的预算外政策通常是采用国家担保、直接贷款等或有负债形式。财政机会主义的行为增加了长期公共融资的不确定性，也损害了长期财政的稳定性。她把政府在财政调整过程中表现出的这种短期行为称为“财政机会主义”。 但是国外学者对于政府债务的研究，主要是建立在中央政府债务的角度上的，我国学者可以根据这些理论成果，对我国地方政府债务进行界定。 2 我国地方政府债务的特点及风险概述 郭琳,樊丽辉（2001）指出：与中央政府债务相比，地方政府债务有以下特点：第一，地方政府的债务权限的独立性、自主性小于中央政府，具体权限大小受一国政治体制、财政体制、历史传统等因素的影响；第二，地方政府债务的具体用途与中央政府不同，与地方政府的职能有关；第三，地方政府债务的信誉程度和偿还能力一般弱于中央政府。 我国学者魏加宁博士（2004）也表示目前我国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号杀手。理由如下:一，相比于我国已经开始动手防范的金融风险，地方政府的债务风险已经大量积累，并刚刚开始着手解决，这个问题的解决要牵涉到中央与地方事权划分等一系列尚在讨论的根本性问题；二，地方财政不够规范，债务多为暗债，规模究竟有多大情况并不清楚；三，金融机构理论上都是可以破产的，然而地方政府在我国是无法破产的，在其他国家也很少有破产先例，因此，地方政府债务问题解决起来更加复杂和困难；四，就地方政府而言，其债务风险对于政府威信和社会稳定的影响则是直接的。 2006年3月8日全国政协常委冯培恩委员在全国政协十届四次会议第二次全体会议上就提出“:地方政府债务危机,损害政府的形象和公信力,过度负债影响了经济和社会的发展,甚至危及社会稳定。” 总之，地方政府债务不仅仅涉及经济方面，同时也涉及了政府威信方面，地方政府债务的管理是经济稳定和社会稳定的关键之处。 3 关于我国地方政府债务出现的成因分析 关于我国地方政府债务的成因，我国学术界从不同角度进行研究，也得出了各种结论。 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁博士（2004）对中国地方政府债务进行了研究，他将中国地方政府债务的成因大体总结为各级政府事权不清，行政机构繁杂，行政层级过多，财政金融体制不健全，信息披露机制不完善，行政管理体制缺乏约束机制等几个方面 。 同时，我国为了保持地方经济的快速发展而实施的财政政策，目前也陷入了两难的境地。靳晓黎，郑志荣（2003）指出：我国多年来持续实施积极财政政策，而这些措施无一不是针对经济增长减速的，旨在通过政府支出规模增加，抑制经济增长速度下滑，适度营造宏观经济景气环境，带动自主投资的社会消费增加。 王山（2004指出：在不完善的财政体制下，借款单位在市场调查、论证分析、项目确定、银行贷款以及项目效益和投资回报等方面，都有游离于财政监控之外，一旦被担保方不能按时履行还款义务，债权人就会通过法律程序，冻结担保方的地方财政账户，并要求该级财政部门划拨财政资金来偿还。 而这样，“大量的违规担保风险，就转嫁到了地方财政的头上，形成了地方政府的或有负债”。（张馨，2004） 张远在2005年提出：中央政府在将财权向上集中的过程中,事权不断向基层下沉的情况并没有改变,在地方政府通过财政无法实现上级安排的任务情况下,举债成为必然选择。 综上所述，我认为，在现代社会中，我国地方经济发展越来越快，地方政府对