二轮承包后的中国农村土地行政性调整——典型事实、农民反应与政策含义.pdfVIP

中誉爱材恁蒲 二轮承包后的中国农村土地行政性调整冰 ? ? 典型事实、农民反应与政策含义 陶 然’童菊儿 汪 晖 黄 璐 内容提要:基于 年进行的全国 省 个村庄的大样本调查数据,本丈研究了二轮承包以来中 央稳定农地承包权政策的执行情况。研究发现,在中央大力推行稳定农地承包权的大环境下,二轮 承包后各地发生土地大调整和小调整的次数显著下降,但一些地方依然在进行土地调整,其中又以 小调整为主。研究还发现,仍有超过%的被访者、特别是二轮承包以来家庭人口增加的被访者以 及以非农业收入为主的被访者,不太认同农地承包权长久不变的政策,认为应该按人口变动进行土 地调整。因此,要解决中国现有的“集体所有、农户承包经营”农地制度的内在矛盾,就必须通过 有效的配套户籍制度改革切实减少农村人口并使其自愿放弃农地,从而有助于实现农村地权稳定。 关键词:农地承包权 土地行政性调整 人口城市化 一 、 引言 对中国绝大多数农民来说,承包地一直是他们经济收入的重要来源,尤其对那些缺乏非农就业 机会的农民而言,农地甚至是他们收入的唯一来源。因此,在实行农村土地集体所有制的情况下, 平均分配土地,并根据人口变化调整土地,就不一定是少数地区、少数农户的要求,而可能是中国 农地集体所有、家庭承包经营体制的内在需要 张红宇等, 。 自家庭联产承包责任制实施以来,由于多种原因,尤其是村庄内部不同家庭之间人口的相对变 动,中国农村土地的行政性调整比较频繁。基于人口相对变动进行的土地行政性调整固然体现了农 村土地资源分配上的公平性,但问题在于,这种土地行政性调整往往直接导致农地细碎化和分散化, 农业经营往往出现超小规模的状况 张欣, 。同时,农地调整也很容易影响到农户对农地的 投资。这是因为地权不稳定导致农户缺乏对农地收益的合理预期,从而降低农户对土地投入、特别 是进行长期投资的积极性,甚至可能带来粗放利用土地、破坏地力、降低土地产出等一系列后果 。 从政策角度来看,中央一直希望最大限度地稳定土地承包关系。 年,中央提出了针对农地 的“大稳定、小调整”政策,试图解决人口变动所可能引发的问题。年,面临不同地区承包期 本研究得到了国家自然科学基金项目“城市化过程中的农地制度与相关社会保障研究”项目编号:、国 家社会科学基金重大项目“城乡经济社会一体化新格局战略中的户籍制度与农地制度配套改革研究” 项目编号:一 、科技部支撑项目“城乡经济要素配置评价关键技术研究”项目编号: 北京大学?林肯研 究院城市发展与土地政策研究中心的资助。 洋 的研究表明,土地每多调整一次,土地单产下降. %。何凌云、黄季煜 利用广东省 个县 个农户 个样本地块的数据的分析表明,土地使用权稳定对土地长期投入有益。俞海等利用 省 县市 个样本地块的数据的分析表明,农地使用权稳定可促进农地长期肥力的改善。 一?二轮承包后的中国农村土地行政性调整 将陆续到期的情况,中央颁布了 《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》,决定在原有耕 地承包期到期之后,再延长 年不变,并提出有条件地允许土地使用权的转让;同时,还提倡有条 件的地方在承包期内实行“增人不增地”、“减人不减地”。年前后,中国农村普遍进行了土 地二轮承包。也正是这一年, “土地承包期限 年不变”的规定被写入新修改的 《土地管理法》。 白此,稳定土地承包权政策具有了法律的强制约束力。 年,中共中央“ 号文件”更强调 “现 有土地承包关系保持稳定并长久不变” 。 尽管最近 多年以来中央一直强调要稳定农地承包权,但由村庄内部不同家庭之间人口相对变 动而带来的土地调整压力却一直存在,也并不会因中央强调农地承包权稳定的政策而消除。这就使 农地承包制度处在两难的境地:要想稳定地权、鼓励对农地长期投资,提高农地利用效率,就要尽 可能减少甚至避免调整土地;但在农村人口相对变动的情况下,农民的地权平等的要求却必然带来 土地调整的压力。 本文将基于一次大样本调查的数据来考察中国农地行政眭调整中存在的上述两难问题。第二部 分考察自家庭联产承包责任制实施开始到二轮承包之前和二轮承包之后样本村庄的土地调整情况; 第三部分在描述被调查农户对“农地承包期限 年不变政策是否合理”问题的主观判断的基础上, 利用有序 模型分析农民对土地调整态度的决定因素;第四部分是本文结论和政策含义。 二、二轮承包前后的农地调整:基本事实 本研究的数据来自于课题组 年月进行的大样本随机抽样调查。调查采用分层抽样法 选取了样本省、县、乡镇和村。首先,把全国分为 个大区 西北、华北、东北、西南、东南、华 东与华中 ,在每个大区范围内随机选取 个省,最终选取的样本省分别是吉林、河北、陕西、四 川、江苏和福建 个省。其次,在每个样本省分别把省内所有县按照人均工业产值进行五等分,在 每个等