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我国农村与城镇养老保险体制衔接问题的探讨 殷 俊 摘要： 目前我国农村社会养老保险严重滞后于社会经济发展的客观要求。全国各地农村社会养老保险的发 展也不平衡，各地出台的农村养老保险政策带有很大的地域性和短期行为，严重制约了农村社会养老保险 进一步发展。因此，在当前和今后几年内，应当着力于建立适应市场经济发展需要而且能与城镇养老保险 体制衔接的农村社会养老保险制度，为最终实现高度统一、社会化、法制化的现代社会保障制度奠定基础。 建立与城镇统一的农村社会养老保险制度不仅重要而且可行，但农村养老保险制度的建 立必须坚持的原则是：（1）不对城镇目前的社会保障制度构成影响，且不增加国家财政的 负担；（2 ）农村社会养老保险过渡性模式不会阻碍城乡统一的目标模式的实现；（3 ）农村 养老保险制度应与社会经济发展水平相适应。 一、当前发展农村社会养老保险的条件 （一）我国农村社会养老保险的需求逐年增加 农村社会养老保险需求的存在就是改革现行养老保险体制的动力，而且这个动力越来越 强劲，它终将推动农村社会养老保险体制的建立与完善。 1.农村社会养老保险覆盖较低与社会发展不适应。截止 1997 年底，全国有近 8000 万 农民参加保险，积累保险基金 140 多亿元，当年有 61 ．4 万农民领取了养老金，支付保险 金额 3．3 亿元。2000 年全国农村 60 岁以上老年人达 1.28 亿人1，这个庞大的老年群体与 城市老年职工的重大差异是他们无工薪，没有退休年龄的规定，年老丧失劳动能力后，不能 享受退休金待遇．生活缺乏基本的社会保障。如何解决他们的养老问题是一大难题。但这个 难题又必须解决，因为，这关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到农村的繁荣和稳 定，关系到国家的长治久安。据 1990 年统计，享有养老金的农民、五保户和定期救济抚恤 的人数只占农村劳动者的 1.9％，尚有4.1 亿农村劳动者未纳入社会保障体系，加上县以下 城镇集体单位的 1000 多万职工和 4600 多万城镇个体经营者，全国乡村有 4.7 亿劳动者基 本上没有享受社会保障。到 1994 年底，享受社会保障的农村人口仅占农村总人口的 8.5 ％。 更为严重的是，农村民政对象应保未保的现象普遍存在。 2.传统农村家庭养老保障功能弱化需要发展社会养老保险。在计划经济体制下，国家在 对农村社会保障进行适当投入的同时，依靠集体经济和家庭保障功能的支持，并充分发挥土 地这种保障效能低、但最有稳定性的保障手段的作用，使传统的农村社会保障得以维持。多 年来我国家庭养老是农村养老的主要方式。但是，随着改革开放的不断深化和社会主义市场 经济的建立和发展，我国工业化、城镇化进程加快，这是促使家庭养老方式变革的决定性因 素。正如商品经济的发展必然冲垮自然经济，新的生产方式必然代替旧的生产方式一样，在 发展市场经济的今天，建立在自然经济基础上的家庭保障功能正在降低，在一定程度上影响 了劳动者作为养老义务承担者的角色，家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。从农村集体 保障功能来看。农村联产承包责任制的实行，改变了人民公社时期“三级所有队为基础”的农 村经济体制，实行了以分散经营为主的生产方式。这种经营方式的变革，极大地调动了农民 的生产积极性，促进了农村经济的发展，但与之相适应的分配方式的变革，使集体的内部积 累机制受到严重削弱。以前的分配方式是劳动成果归集体所有，留足用于发展生产的公积金 和用于公共福利事业的公益金，剩余部分分配给社员。现在分散经营，农民的劳动成果归个 人所有，除了上交农业税和各种提留外，发展农村社会养老保险、公共福利事业的公益金难 以提取，集体保障的基础非常脆弱。现在只能采取现金或实物的形式向农民征收，集体对广 大农民来说，处于“索取”的被动地位。其结果是影响了集体对社区保障的投入，使集体丧失 了对农民的福利保障的调剂作用。 （二）发展农村社会养老保险是社会和经济发展的客观要求 发展农村社会养老保险一方面需要有经济基础，另一方面需要有社会基础。 1．我国已经具备发展农村养老保险制度的经济基础。我国发展农村社会养老保险的经 济基础，可以从以下几方面来看：（1）农村收入水平不断提高，贫困人口大幅下降。改革 开放以来，我国农村贫困人口大幅度下降，收入水平明显提高。1978——1999 年，我国农 村贫困人口由 2.5 亿人减少到 3412 万人，贫困发生率从 33.1%下降到 3.7%2 。但近年来， 随着城市经济的发展，城镇居民收入的增长