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从区划法看城市规划控制方法的改进 从区划法看城市规划控制方法的改进 邢 铭 （辽宁省城乡建设规划设计院） 摘 要：造成我国目前城乡建设管理一定程度失控的主要原因是缺乏城市土地和空间管理的有效方法， 随着中国加入WTO之后市场经济体制的不断引入，原有的规划管理方式显得越来越不适应。笔者经过对区 划法规从历史层面、内容层面、控制层面和制度层面进行较为系统全面的分析介绍，指出了建立我国特 点的城市土地和空间微观管理制度的迫切性。 关键词：区划；城市规划控制 1控规、法定图则和区划 进展，作为一种技术文件，已经达到了较为完 随着现代城市建设的内容和形式日益复杂 善的程度，且形成了完整的编制办法 （注1）。 化，对城市土地和空间的微观管理已成了各国 但在逐步市场化的社会经济背景下，城市规划 城市政府的主要职能之一。由于国情和体制的 在管理方面的不足和编制上的被动使规划界不 历史与现实差异，各国所采用的管理制度都不 断反思包括中华人民共和国城市规划法在 尽相同。美国经过近百年的实践，逐步确立了 内的整个规划体系存在的不足，对于控规存在 以法令形式运作的区划制度，其它发达国家和 的问题也形成了一定的共识，即控规仅仅作为 地区也形成了类似的做法。例如，日本的土地 技术文件而不是制度化的管理规程或法令，永 分区管理体系 （Zoning System）、新加坡的总 远只能是修建性详细规划的一个“导则”，而 体规划和香港的分区计划大纲等，其共同特点 无法成为政府实施调控城市土地和空间资源的 是具有法令地位。中国长期以来由于实行计划 工具。这种状况持续下去，会导致总体规划和 经济，城市建设管理重点在于按计划安排各类 各类专项规划无法具体落实，也会导致微观建 项目，而不是对以市场行为为主的多元化城市 设活动缺乏有效的、有说服力的、受法律保障 建设活动进行规范和调控，因此一直缺乏“区 的依据，进而使城市规划的整体性、公正性和 划”生长的土壤。八十年代中后期，随着经济 实效性受到肢解，城市的可持续发展受到破坏。 体制改革的不断深入，产生了土地有偿使用制 基于这种认识，从九十年代中后期开始， 度，加之城市和开发区的迅猛发展，迫切需要 国内一些城市开始探索新的工作方法，即把中 政府对庞大、复杂的城市建设行为进行引导和 国的城市土地和空间微观管理纳入制度化和法 规范。经过一些学者对区划及类似技术的介绍 规化的轨道，开先河之作就是深圳福田中心 和尝试，产生了控制性详细规划方法，这一方 区法定图则，经过归纳总结，这种工作方法 法派生于计划经济模式下的详细规划，并且定 已基本上受到了国内规划界的认同。目前由建 位于修建性详细规划的前一个工作阶段。经过 设部主持的“城市规划编制体系研究”已经提 十多年的探索和实践，控规技术取得了长足的 出了用法定图则取代控规的思路，这在某种程 全国城市规划会议[2004-08] 从区划法看城市规划控制方法的改进 度上反应了规划界对于规划管理法规化、制度 集聚的中心，膨胀的商业急需大片城市用地， 化的迫切要求。综观我国现行的控规和法定图 商业零售业快速增长，建筑技术的进步也为建 则方法，无论在技术层面，还是在制度方面都