附件1中国环境经济手段发展的现状及路线图.pdfVIP

附件 1 中国环境经济手段发展的现状及路线图 1.命令-控制手段面临的问题与挑战 在经过近 30 年的经济快速增长之后，中国的资源能源短缺和环境污染及生态退化问题 已成为阻碍其经济社会可持续发展的瓶颈。资源能源短缺既有供给能力不足的问题，也有使 用效率低下的问题。随着资源能源消费总量的快速增长，效率低下成为导致中国环境污染问 题不断加剧的一个重要原因。据估算，中国单位产品的综合资源能耗比工业化国家高出 30%。 如果以单位 GDP 来计算，中国与工业化国家能源使用效率和污染排放强度的差距则会更大， 例如，中国单位 GDP SO2 和 NOx 的排放量是 OECD国家平均水平的 8-9 倍。 为了解决这一问题，从本世纪初，中国政府开始采取了一系列广泛而深入的行动。其中， 中国政府正在开展的“十一五”节能减排工作可能一个最具影响力的行动，即到 2010 年， 中国万元国内生产总值能耗要比 2005 年下降 20%，主要污染物 SO2 和 COD 排放量要比 2005 年分别降低 10%，单位工业增加值用水量降低 30％。 长期以来，中国在能源环境管理领域主要依赖于政府的强制性命令—控制手段，即使是 目前的节能减排工作也是依然如此。然而，中国目前在这一领域的管理和政策实施的有效性 正面临着一系列严峻挑战：1）政策实施成本高昂，如果更多地引入经济手段，实现节能减 排目标的成本将会大大降低。例如，一项中美联合经济研究指出，如果在中国电力行业采用 排污权交易手段，其实现“十一五”减排目标的成本可以减少 16%；2）引发一些社会问题， 某些命令—控制手段的强制执行，例如中国政府强制关停一些高污染企业和淘汰落后生产能 力的政策，可能引发某些社会公平性和就业问题，甚至这类政策的执行会遭到合法性问题的 质疑，这将不利于中国实现建设和谐社会的目标；3）短效性问题。一般来说，命令—控制 政策的环境效果较明显，但如果没有经济激励与自愿性机制，这种政策效果往往难以长久维 持，而且管理者和被管理者都容易产生政策执行的“疲劳感”。 2. 环境经济手段的创新与难点 目前，中国正处在一个环境与发展的战略转型期，中国政府在处理环境与经济社会发展 关系的理念、战略、政策及行动等方面都进行了一系列重大的创新 （国合会，2007）。针对 命令—控制手段的种种弊端，中国政府也提出了建立环境经济政策的明确要求。在 2006 年 召开的第六届全国环境保护大会上，国务院总理温家宝指出，我们要从主要用行政办法保护 环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律 和自然规律，提高环境保护工作水平。2007 年召开的中国共产党第十七次代表大会指出， 要在财税、金融等政策改革中考虑环境保护要求，建立有利于可持续发展的财税整体体系。 2007 年发布的《国务院节能减排综合性工作方案》对建立基于市场机制的环境经济政策也 提出了具体要求。 为此，中国环境保护部、发改委、财政部等相关部委都在积极研究和制定有关经济政策。 2007 年，原国家环保总局副局长潘岳阐文论述和勾画了建立中国环境经济政策体系的路线 图。该路线图包括七项具体政策：环境税收、环境收费、绿色信贷、环境责任保险、排污权 交易、生态补偿机制和绿色贸易政策。 , 1）环境收费。在环境收费方面，中国已经积累了大量的经验。中国针对主要污染物（SO 2 NOx 等）的收费政策已实施二十多年，污水处理费和垃圾处理费的征收也已在全国范围内实 施。下一步的努力方式是如何改善现有收费制度，特别是通过提高费率，提高收费政策的激 励作用。 2）排污权交易。数年前，中国与美国合作开始研究排污权交易政策。目前，该项制度 已在一些部门和城市开展了试点工作，而且发展势头较好。 3）生态补偿。多年来，生态补偿机制问题（与国际上的“生态系统服务功能付费”概 念类似）一直受到中国社会各界的广泛关注，很多部门及地方已率先开展试点示范工作。目 前，中国在全国范围内建立生态补偿机制还有一段很长的路要走，但学术界对这一问题的相 关研究已进入了