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社会治理视野下的灾后重建 ——汶川经验对芦山重建的启示 史柏年 1  2008年5月12日发生的汶川特大地震灾害已经过去 五年。五年中，灾区经历了规模宏大且艰苦卓绝的 恢复重建，取得了举世瞩目的辉煌成就。当然，五 年的灾后重建也留下了一些遗憾与教训。本文借汶 川地震灾后五年重建历程的回顾之际，对汶川灾后 重建的指导思想做一番梳理与反思，目的是为芦山 灾后重建提供可资借鉴的经验。 2  灾后重建作为一项涉及面广、政策性强、任务量大 、历时久远的社会工程，必须有清晰、系统的指导 思想（也即重建思路）作指引。不同的重建思路将 带来不同的重建结果。在现代国际社会中，指引大 灾之后恢复重建工作的，大致有两种不同的思路： 社会控制与社会治理。 3 一、社会控制重建思路及其指引下的重建实践  社会控制，是由社会统治理念演化而来的一种社会 管理的思路，意指社会组织利用社会规范对其成员 的社会行为实施约束的过程。从本质上看，社会控 制具有明显的集中性和超个人性。集中性，是指社 会控制总是集中地反映并服务于特定社会组织的总 体利益和最高意志。超个人性,是指社会控制总是以 某种社会名义,代表某个社会组织施行控制。正是这 种凌驾于个人之上的超个人性，使它更有力地控制 个人。 4  社会控制思想运用在灾后重建工作中，即主张由政府完全掌 控灾后重建资源，由政府完全主导灾后重建的一系列计划、 组织、协调和决策。每次大灾之后由于面临的重建任务繁重 复杂，所以以往的灾后重建大致有以下三个特点：其一，灾 后重建主要以政府部门及其所属单位人员为主体，少有非政 府的社会组织和人员参与；其二，灾后重建主要通过行政渠 道和行政手段开展，少有社会工作等专业的方法介入；其三 ，灾后重建以资金和物质的救助为主，少有咨询辅导、社会 功能重建等方面的服务内容。 5  汶川地震灾害发生以后，中国政府迅速作出反应， 举全国的人力、物力和财力，投入灾害救助和灾后 重建。中央政府责成经济社会较发达的省和直辖市 ，对口援建遭受极重灾害的县或县级市，使得极重 灾区恢复重建所需的经费和物资基本得到了保障。 这样一种以一个省级行政区域的力量无偿对口援建 一个县级极重灾区的措施，其覆盖的范围和支持的 力度，是世界各国、包括中国以往的灾害救助历史 中少有的，这种做法被称作中国特有的“无缝隙” 救灾体系。 6  “无缝隙”救灾体系凸显了中央和地方政府 抗灾救灾和恢复灾区生产生活秩序的强大决 心，体现了“总体性社会（或后总体性社会 ）”制度在集中力量应对突发事件上的优越 性。但是，以政府为主导和以政府为主要力 量的灾害救助和灾后重建，也使得民间力量 （包括社会团体和个人）和以服务为本的专 业（包括社会工作）介入灾后重建的空间十 分有限。 7  一方面，由于财政预算和社会捐赠的救灾资源大部 分集中在政府手中，政府又主要通过“无缝隙”救 灾体系发放救灾物资，民间力量取得这些