公共治理背景下水资源保护法律规制探析.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 公共治理背景下水资源保护法律规制探析 刘荣昌 （福州大学法学院，福州 350001 ） 摘要：本文通过对公共治理的探讨，结合当前水资源保护中存在的一些问题，阐述了水资源保护法律构 建过程中引入公共治理的必要性和可能性，期望公共治理能够成为一种新型的环境资源保护模式。 关键词：水资源保护 公共治理 必要性 可能性 水资源是人类社会发展、经济发展的重要物质基础，更是物种生存和发展的基本条件。然而近 年来随着生产力水平的不断提高、经济社会的迅猛发展，对水资源的需求越来越大，遗憾的是在我 国社会经济发展的进程中也出现了西方国家发展过程中曾出现过的严重的水污染和大面积的水枯 竭，从而出现了日益严重的水危机。 从我国目前的发展情况来看，水资源的缺乏已成为制约我国社会经济发展的瓶颈。具体来说， 北方地区水量的缺乏、南方地区水质的下降都成为我国社会进一步发展的重要制约因素。据专家预 测，到 2030 年前后，我国用水总量将达到每年 7000 亿至 8000 亿立方米，而我国实际可利用的水 资源量约为 8000 亿至 9500 亿立方米，需水量已接近可利用水量的极限。而从现在到 2030 年这 20 多年间对水资源能造成多大程度的污染还是个未知数。 通过上述分析我们不难看出虽然中国水资源总量在世界上居于前列，但是因为我国的国情决定 了我国水资源人均占有量严重不足，据 21 世纪城市水资源国际学术研讨会透露，联合国列出了世 界上 13 个最缺水的国家，中国位居其中之一，目前我国人均用水量是世界人均用水量的 30%左右。 我国水资源人均占有量本身比世界水平要低，那我们这仅有的人均占有量又如何呢？简单一句话概 括：污染严重、浪费严重。 一、水资源保护法律实施现状及水资源开发利用中存在的问题 水资源保护相关各方面的法律是当今社会中对水资源进行合理开发、利用、保护的重要工具。 上世纪 80 年代以来，我国政府加强了依法治水的力度，开始从法律保护机制方面寻求对水资源的 保护。到目前为止，国家先后颁布实施了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水土保持法》、 《中华人民共和国水污染防治法》(1996 年修订) 、《中华人民共和国防洪法》，2002 年 10 月 1 日又 颁布施行了新《水法》，今年 2 月 28 日又通过了修订后的《中华人民共和国水污染防治法》，已于 6 月 1 日实施。除此之外，国务院及其所属相关部门颁布了60 多部水行政法规和政府规章，各省、 自治区、直辖市也出台了300 多部地方性法规和政府规章，这些措施的实施使得我国水资源保护法 律制度逐步形成完整的体系，水资源的管理和利用也日趋规范化、法制化。 上述关于水资源保护的法律对于我国近些年来的水资源保护、水环境改善作出了很大的贡献， 但是这些成绩离制定相关法律法规及规章的期望值差距还是比较大，可以说并没有完全达到预期的 保护效果。比如，水污染程度还是很高，当前社会进程中对水体危害较大的依旧是人为污染，而这 些污染源又主要来自三方面：化学性污染，物理性污染，生物性污染。包括未经处理就直接排放的 工业废水；未经处理就排放的生活污水；被大量化肥、农药、除草剂污染的农田污水；未经处理随 意堆放在水源旁边的生活垃圾等等。据环境部门监测，全国城镇每天至少有 1 亿吨污水未经处理便 直接排入水体。全国七大水系中一半以上河段水质受到污染，全国 1/3 的水体不适于鱼类生存，1/4 的水体不适于灌溉，90% 的城市水域污染严重，50%的城镇水源不符合饮用水标准，40% 的水源已 不能饮用，南方城市总缺水量的 60% — 70%是由于水源污染造成的。除了水污染严重之外，水资 源的浪费也同样不能忽视。在中国农村，普遍的水资源利用率只有 40%左右，农业生产灌溉中存在 大水漫灌的粗放型生产模式。这种灌溉方式还容易引起土壤的盐碱化，从而形成一种恶性循环。工 业用水方面，我国钢铁业在炼钢等生产过程的单位耗水量比国外先进水平高出几倍甚至几十倍，而 水的重复利用率则不到发达国家的 1/3。 通过上述几个具有代表性例子的阐述，笔者以为当前水资源的开发利用中出现了以下三方面问 题： （一）水质污染 中