南水北调生态利益补偿法律制度探析.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 南水北调生态利益补偿法律制度探析* 谷海霞 （中国政法大学，北京100088 ） 摘要：南水北调工程的主要受水方多为经济相对发达地区，调水区却多为较为落后地区并少有经济利益。 调水区与受水区经济的和谐发展日益引起人们普遍关注,生态补偿法律制度作为解决这一问题的刚性途 径正在成为人们的共识。环境资源价值理论、经济外部性原理和公共物品原理以及生存发展权理论，是 南水北调生态利益补偿的理论基础，也是其内在逻辑体系。要建立南水北调生态补偿法律制度，应首先 理顺其法律关系，尤其是明确南水北调生态利益补偿法律关系的主体、客体和内容。据此南水北调生态 补偿法律制度才能根据科学的补偿标准，进行具体制度设计。 关键词：南水北调生态补偿 调水理论基础 调水法律关系 调水制度设计 引言 黄淮海流域是我国重要的经济区和粮食、棉花的主产区，是我国水资源承载能力与经济社会发 展最不适应的地区，资源性缺水严重。为了主要解决北方城市缺水，兼顾生态和农业用水，并最终 改善和修复北方地区的生态环境，国家规划实施了南水北调工程。通过三条调水线路与长江、黄河、 淮河和海河四大江河的联系，可逐步构成以“ 四横三纵”为主体的总体布局，有利于实现我国水资源 南北调配、东西互济的合理配置格局，具有重大的战略意义。 南水北调东线工程从长江下游扬州江都抽引长江水，利用京杭大运河及与其平行的河道逐级提 水北送，第一期工程多年平均抽江水量 89 亿立方米，其中新增供水量 39 亿立方米。中线工程从加 坝扩容至蓄水位 170ｍ后的丹江口水库陶岔渠首闸引水，沿规划线路开挖渠道输水，在郑州以西孤 柏嘴处穿过黄河，继续沿京广铁路西侧基本自流到北京、天津。从陶岔渠首闸至北京团城湖全长 1267kｍ的总干渠和 154kｍ的天津干渠，多年平均年调水量为 95 亿立方米。 南水北调东线和中线工程涉及 7 省（直辖市）的 44 座地级以上城市。受水区为京、津、冀、 鲁、豫、苏的 39 座地级及其以上城市、245 座县级市（区、县城）和 17 个工业园区，大部分为经 济相对发达地区，而调水区中线为湖北省，陕南和河南省的 5 个地市，其中丹江口库区内及上游地 区经济欠发达,有 26 个县为国家级贫困县。东线的调水区为南京、上海和太湖地区，经济相对发 达。1 自2003 年南水北调总体规划出台后，随着南水北调东线和中线工程的顺利推进,调水区水源 的涵养和保护，水源区的生态建设压力和经济发展上所受的限制越来越大，尤其是中线欠发达的调 水区，出现较大的经济压力和矛盾。 南水北调工程的主要受益方为经济相对发达的东部地区，而中西部欠发达的调水区却少有经济 利益，而且还因此背上了维护高标准生态质量的经济包袱，也因此丧失了很多发展的机会。调水区 与受水区经济的和谐发展日益引起人们的普遍关注, 建立南水北调中的生态利益补偿机制正在成 为人们的共识。 一、南水北调生态利益补偿法律制度概述 （一）南水北调生态利益补偿的定义 生态学上的生态利益补偿强调的是生态系统进行自我恢复性的补偿，经济学上的生态利益补偿 则着重指出了生态环境需要补偿的经济原因，即生态环境产品生产上的外部性和消费上的公共性， 这也是法学上的生态利益补偿的理论基础之一。法学上的生态利益补偿有广义和狭义之分，“生态 补偿从狭义的角度理解是指:对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境 造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保 护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环 境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”2 南水北调中的生态利益补偿 * 本文系北京市法学会研究课题阶段性成果。 1 上文中数据和资料来源：水利部南水北调规划设计管理局发布：《南水北调工程总体规划内容简介》，2008 年 03 月 27 日。/gcbj/ztbj/20080327153124b97fbd.aspx ，最后登录时间2008 年 6 月 25 日。 2 吕忠梅，《超越