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加强消防救援警地联席决策和指挥机制建设 岳喜强 非战争军事行动是国家在和平时期，为了应对非传统安全威胁， 维护国家利益、保障人民生命财产安全，动用国家武装力量以非战争 形态采取的军事行动。其中社会抢险救灾在非战争军事行动 占了很 大的比重，日益成为国家军事力量运用的重要方式，成为军队履行职 责、完成使命的有机组成部分，对实现党的十七大报告提出的“提高 军队应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的能力”，起到了重要 而特殊的作用。 公安消防部队作为武警序列的一支武装力量，其法定职能就是 承担灭火和应急救援等非战争军事行动任务。近年来，在抗击雨雪 冰冻灾害、维稳处突、抗震救灾、抗洪抢险等急难险重任务中，消防官 兵闻警出动，冲锋在前，敢打必胜，向党和人民交上了一份合格的答 卷。2009年5月1日新修改实施的《中华人民共和国消防法》，首次以 法律的形式明确了消防部队除做好灭火行动外，还要 “承担重大灾害 事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作任务”，其中包括 危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大 安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援等，消 防部队的法定职责和传统勤务模式发生了重大变革。近年来，通过 深入开展应急救援工作实践，消防部队积累了一定的经验，形成了相 对成熟的做法，同时也遇到了一些体制性、机制性、瓶颈性问题，制约 ， 和影响了应急救援工作的长期性和实效性。在影响和制约消防应急 救援工作的诸多要素中，警地联席决策和指挥机制建设尤为重要，问 题也尤为突出，当前应着重加以研究解决。 一 、 警地联席决策和指挥机制建设的重要性和必要性 随着我国市场化、工业化、城镇化进程加快，各种非传统安全因 素不断涌现，灾害事故和突发事件的多发性、多样性、复杂性、危害性 日益凸显，呈现出处置难度大、作战时间长、涉及范围广等特点。处 置一起灾害事故和突发事件往往超出了某个部门、某个地区的职责 范围和应对能力，单靠某个组织、某支专业队伍的力量是远远不够 的。消防部队参与应急救援，通常是在各级党委、政府统一领导下， 与政府多个系统、多个部门联合行动，遇到重大灾害事故和突发事件 还要与解放军、武警部队、民兵预备役等力量协同作战，同时还需借 助志愿者、企业、社会团体等社会资源乃至国际人道主义援助作为有 力支撑。因此，无论是应急决策过程、指挥模式还是救援处置行动， 都必须 由单一力量、平面指挥 向多层级、多系统、多部 门、多力量立体 实施转变。正确的决策和指挥是保障消防应急救援行动高效有序开 展的关键，尤其是在多层级、多系统、多部门、多力量联合处置的应急 救援形态下，只有建立起科学顺畅、协调一致、权威统一的警地联席 决策和指挥机制，全面统筹、有效调动、充分整合多线力量和各种资 源，形成处置合力，才能达到最优效果。 2008年 “5·12”汶川特大地震发生后，党中央、国务院总揽全局， 成立国家抗震救灾总指挥部，建立上下贯通、军地协调、全民动员、区 域协作的工作机制，迅速组织各方力量和物资运往灾区，举全国之力 抗震救灾。解放军指战员、武警部队官兵、民兵预备役人员和公安民 警发挥主力军和突击队作用 ，承担了抗震救灾最紧急、最艰难、最危 23 险的任务。地震、气象、医疗、交通、电力、通信、广电、水利、供水、供 气等部门密切协作，为抗震救灾创造了有利条件。消防部队共投入 27个省区市的1-3万名特勤队员参加救援，成功搜救出大量被埋压群 众，最大限度保护了人民生命财产安全。在这场我国历史上救援速 度最快、动员范围最广、投入力量最大的抗震救灾斗争中，正是由于 全面贯彻了以人为本、快速反应、统一指挥、科学处置的原则，有力确 保了救援高效有序、保障有力，消防部队才得以在短时间内完成艰巨 的生命救援任务。可以说，包括消防官兵在内的全军部队经受的这 次考验，在一定程度上不亚于打一场现代化条件下的局部战争。可 以预见，随着国际合作的日益紧密、经济社会对技术的高度依赖和 自 然环境的不断恶化，可能发生的危机事件将成为军事活动的重要内 容，并 日益成为展示军事力量的重要途径和达成国家政治、外交和军 事 目的的重要手段。