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发达地区的城市分区控制大纲规划探索 ——以顺德为例 詹美旭 【摘要】本文研究了在快速城市化、转型发展的背景下，以顺德为代表的我国部分沿海发达地区在 城市规划管理中所面临的挑战与应对策略。提出探索性编制顺德分区控制大纲规划，通过片区-组团-发展 单元-管理单元的层层控制引导，管理通则和单元图则的综合配套，衔接指引性战略规划与操作性法定规划， 统筹城乡规划管理；通过功能分区、地块兼容和特殊意图区等用地性质管理策略和强度分区、地块强度控 制等用地强度管理策略实现土地开发中羁束性控制与兼容性控制的平衡，推动城乡用地的精细化、差别化 管理，加强规划实施的可行性和规划管理的可操作性。 【关键词】分区控制；发展单元；通则；顺德 引言 顺德区位于珠江三角洲西岸中部，改革开放后，顺德社会经济快速发展，从农业县跃变 为以内生型经济为显著特征的现代工业城市，成为全球重要的加工制造基地，并以“顺德模 式”、“产权制度改革”等创举一度引领中国发展与改革的潮流。进入21 世纪，顺德先发 优势弱化，传统以土地资源为支撑、以自我为中心的自下而上的发展路径在经济、资源、空 间、环境等方面陷入瓶颈，表现为产业质素不高、资源高速耗散、空间利用低效、生态环境 日渐破坏。 2009 年8 月，广东赋予顺德区地级市管理权限，开展以落实科学发展观为核心的综合 改革试验工作。面对新的形势，顺德提出“规划引领发展”的思路，探索适应新形势的纲领 性规划来统筹和指导全区发展，引领顺德先行。 2011 年，我国《城市用地分类与规划建设用地标准 GB50137-2011》出台，这为顺德统 筹城乡建设、规范用地管理开拓了思路。本文试通过梳理顺德规划建设管理存在的问题和新 形势发展的要求，结合编制完成的《顺德分区控制大纲规划》（以下简称大纲规划），为探索 大纲规划的编制与理论探索提供借鉴。 1 1．顺德规划建设与管理存在的问题与要求 1.1 规划管理存在的问题 分权制度是顺德过去辉煌的关键，也是如今问题的症结所在。顺德镇街村自成体系，全 区统筹发展不足。目前顺德在规划管理存在几方面问题：（1）指引性的战略性规划与操作性 的法定规划空间跨度太大，难以落实总体规划的战略意图；（2）镇街各自为政现象突出， 导致规划层层突破，规划之间矛盾冲突较大；（3）土地开发中的羁束性控制与兼容性控制 平衡不足，难以实现市场经济条件下的差别化管理要求； （4）土地资源紧缺，规划建设粗 放，难以满足城市的精细化管理需要。这些问题使得顺德具有中等城市的实力和规模，却是 镇街的发展格局、组织方式和空间形象，降低了顺德的对外吸引力，抑制了未来的发展空间。 1.2 规划编制创新的要求 顺德提出编制适应新形势的纲领性规划来统筹和指导全区发展，引领顺德先行，大纲规 划应运而生。该规划的编制不仅要解决顺德规划管理存在的上述问题，还需要满足规划创新 的要求：（1）适应顺德城市发展模式的改变。城乡一体化发展新时期，发展模式从自下而上 到自上而下，城市管理由分权到收权，急需统筹城乡的规划管理工具；（2）建立规划整合 平台的需要。部门分治下编制的多项规划，在同一地域空间多存在矛盾冲突，迫切需要规划 整合，统一规范。 2．大纲规划的编制探索 2.1 编制思路 以对现状的问题判断为依据，规划的整合落实为关键，从问题与目标的双重导向出发， 提出有针对性的规划编制思路。 2.1.1 从“专项研究”入手，探索“规划编制” 以专项研究推动规划编制的创新。探索规划模式，管理框架和操作策略。通过规划整合、 强度分区、交通与土地协调、空间景观、规划实施策略、成果标准等六大专题研究，实现规 划从前期研究、规划编制、规划实施的全覆盖。通过人口空间分布、土地利用结构、土地使 用效益、土地使用强度、生态环境、交通设施、公共设施、市政设施等八大分项研究，明晰 规划分区及控制要素，落实控制内容和控制方式。 2.1.2 构建GIS 空间数据平台，实现系统集成和动态更新 利用arcgis建立顺德区空间属性信息数据库，深化现状分析和规划整合。将最新的空间 2 遥感影像、土地信息、部门资料、实地调研等整理纳入数据平台，深化对现状