公共政策研究政策工具.pptVIP

政府工具选择的实证分析 ——基于淮河治污历程的思考 背景：淮河的严重污染从20世纪80年代开始显现，到90年代成为严重的生态和社会问题。50年代“淘米洗菜”，60年代“洗衣灌溉”，70年代水质变坏，80年代 “鱼虾绝代”，90年代生态破坏。沿岸百姓生活安全都受到威胁，没有安全饮用水，癌症高发，农业生产受到影响。 考验政府能力。开始着手治污，到90年代后期进入高潮。朱鎔基政府关停大量污染企业等。 国外公共政策最经典的实践领域就是环境保护，在国内的公共管理实践中，环保领域也蕴含着很多鲜活的政府工具，因此分析环保行政和环保政策是认识政府工具的一条捷径。 触目惊心的淮河污染 中国治理河流污染主要政府工具的识别 20世纪80年代：主要是罚款、排污收费、制定标准、限期治理、限期整改、直接关停等。 90年代：资助清洁生产、帮助污染企业技术改造、总量控制、综合环境影响评价制度，环境标志制度，清洁生产制度、生态环境补偿费、加大舆论宣传造势等。 近年来：税收优惠与惩罚性税收、排污许可证制度等、排污权交易、环境友好企业项目等。 治理河流污染主要政府工具的分类 主要时期 新兴政府工具 志愿工具 规制工具 市场工具 信息工具 20世纪80年代 罚款 制定标准 限期整改与关停 排污收费 90年代 环境标志制度 环保企业表彰 清洁生产制度 总量控制制度 资助清洁生产 协助技改 生态环境补偿费 环境影响评价制度 加大舆论宣传 近年来 排污权交易 环境友好企业项目 排污许可证制度 税收优惠 惩罚性税收 注：英国学者Jordan、Wutzel、Zito等人提出的分类模型更适于环境政策的分析，此处采取他们的四分法模型。 环境标志制度 环保企业表彰 排污权交易 环境友好企业项目 环境影响评价制度 加大舆论宣传 排污收费 资助 清洁生产 协助技改 生态环境补偿费 税收优惠 惩罚性税收 罚款 制定标准 限期整改与关停 清洁生产制度 总量控制制度 排污许可证制度 强制力 强 弱 工具组合理论上的高绩效 治理淮河是一个庞大的系统工程，涉及诸多领域，单一政府工具肯定无法实现治污目标。而需要多种政府工具的组合使用。 在淮河治污的议题上，政府面对的选择情境很多。在对高污染且屡教不改的排污企业问题上，强制性的直接关停显然是最合理的工具选择。对于很多有意愿进行技术改造降低排污但受制于资金有限的企业，政府资助（Subsidy）则应是最优的。而对于很多治污效果良好的企业，为了给予其一定回报，环境友好企业项目等志愿工具则应该会有好的绩效。 显然，如果公共管理问题仅仅是这些情境的简单集合，那么工具的组合应该可以实现最优，但是如何解释治淮治到2000年，600亿砸下去之后不但没有明显效果，反倒出现反弹的现实？ 淮河治污，政治、经济、社会的多重约束是巨大的。这里，工具选择的政治经济学具有一定的解释力。我们又要求助于美国政治学家彼得斯（Peters）的5I框架。 Peters 则经由比较政治相关文献的整理，筛选出影响政治体制做成政策工具之选择的五项主要因素：观念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、个人（individuals）与国际环境（international environment），即可简称为“5I”框架。 工具选择的多重约束 5I Model Institutions Individuals International Environment Interests Ideas Selection of Governmental Tools 淮河治污中的5I模型——利益（Interests） 沿岸居民 排污企业 地方政府 淮河 上缴税收 就业机会 巨大污染 治污的民意压力 利润 正是由于如此复杂的利益格局，显著限制着政府手边工具的选择。（Available tools） 上级政府 民意压力 GDP 治污压力 V.S. GDP 考核 原国家环境保护总局副局长潘岳2004年指出，虽然如果没有这十年的治理，淮河污染情况可能会更糟，但是经过十年（1994—2004），治理的速度仍然赶不上污染的速度。究其原因，地方保护主义是最大的原因。（刘毅，2004，《人民日报，2004－6－26，第11版） 谢望礼.治淮十年付诸东流的反思.[J].江西财经大学学报.2004(5). 淮河治污中的5I模型——制度（Institutions） 按照谢望礼的分析，治淮十年成果付诸东流的一个重要原因即是体制弊端。我国现行环保系统实行双重管理体制! 即地方各级环保部门一方面在业务上受上级环保部门的指导! 另一方面却在人、财、 物等方面受制于当地