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基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化 　　摘要： 基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化，是我国社会养老保障发展新阶段的必然转变过程，新农保推广加速了这一过程。基于浙江德清县新农保推广，分析新农保打破城乡二元格局与推进城乡全覆盖、统一城乡筹资标准与偿付水平、实现城乡衔接与异地转移、整合城乡管理资源的现状，认为德清县基本养老保障正在由城乡统筹迈向城乡一体化。但一体化过程还没有完全消除基于身份和人群划分的制度定位，财政支撑全覆盖和提高保障水平有难度，与其他养老保障关系转续、基金管理和平台建设还有待完善。面对城乡养老保障发展新阶段的重点从统筹向一体化的转换，本文提出统筹城乡养老保障一体化的四点建议。 　　关键词：基本养老保障；城乡统筹；城乡一体化；新农保；社会养老保障 　　中图分类号：F842.0；C931.7文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）03-0132-07 　　中共十六届三中全会明确提出“五个统筹”思想，并把城乡统筹发展放在第一位。十七大提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，并以基本养老为重点，探索建立农村社会养老保障制度。2009年9月1日，国务院出台新型农村社会养老保障试点指导意见（简称新农保），并列出相关试点地区，浙江省于9月22日出台建立城乡居民社会养老保障制度实施意见，德清县被列入国家首批试点县。德清结合本县实际，依据国务院“指导意见”和省“实施意见”，于12月31日制定城乡居民社会养老保障实施办法，规定自2010年1月1日起施行。目前，德清县新农保已经全面推广。分析德清新农保在推广中展现出的城乡一体化趋势、特点和问题，针对城乡养老保障发展新阶段的重点开始由统筹向一体化转换，如何使新农保在推广中进一步增强公平性、适应流动性和保证可持续性，提出一体化的对策建议，具有重要的理论和现实意义。 　　一、基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化的发展趋势 　　近几年，中央政府大力推进城乡居民养老保障制度建设，由新农保试点到全面推广，农村养老在“制度补缺”方面取得根本性突破；城镇居民养老保障试点也开始正式启动，与新农保同步推进实施，城乡养老保障制度建设的最后“一块空白”得到填补。目前，城乡养老保障体系发展重点开始转换，城乡统筹之“共同发展”转向城乡统筹之“协调发展”，即城乡一体化发展成为必然，增强公平性、适应流动性和保证可持续性成为城乡养老保障制度建设的新要求。 　　（一）基本养老保障的城乡统筹与城乡一体化的关系 　　我国城乡社会基本养老保障是由国家、集体和个人共同参与，建立养老保障专项基金，保障年老风险而起到的一种补偿或弱化家庭保障的功能。它不同于一些发达国家发展的比较全面的社会养老保障，不具有社会福利性质，只是为城乡居民基本生活而建立的一种比较初级的社会保障制度。城乡社会基本养老保障主要以公平、公正为导向，以城乡居民老有所养为目标。基本养老保障的城乡统筹与城乡一体化，在内容上可分为制度统筹、制度一体化和服务统筹、服务一体化两个层次，其中制度统筹和制度一体化是主要方面[1]95。 　　基本养老保障的城乡统筹是我国城乡统筹的重要内容，它是在城乡统筹基本养老保障制度建设中，坚持城乡统筹的理念和要求，把城市和农村养老保障作为一个有机统一的整体加以统一规划、统一部署，逐渐打破城乡分割的二元结构，建立覆盖城乡居民的社会养老保障制度，使得城市和乡村居民都能够享受到平等的养老保障待遇。基本养老保障的城乡一体化是与二元化和碎片化的养老保障制度相对的，是大一统的、在制度上统一的养老保障制度[2]。尽管基本养老保障的城乡统筹与城乡一体化，都是把基本养老保障在城市与乡村的发展作为一个整体而不是割裂来考虑。但是，“城乡统筹”强调的是尽快消除养老保障制度城乡之间的差别，是从弥补制度缺失入手，特别是解决农村养老保障制度的“从无到有”问题，制度的城乡统筹仅是一种手段和过程，而不是制度目标，走向制度的城乡统一或城乡一体化是目标；“城乡一体化”强调的是“单一制度”，而不是多种制度并存，关键是解决在城乡相同制度之间建立制度性接续问题。在多种制度并存的既定条件下，养老保障制度的完善与发展应以“制度统一”为惟一目标，这个过程可被称之为“制度统筹”。也就是说，“城乡统筹”注重于从整体规划，努力消除城乡差别，实现城乡统筹兼顾和共同发展，追求制度覆盖的全面性，但还是承认城乡养老保障之间的差别；“城乡一体化”，不仅关注制度覆盖面这一量上的指标，更注重制度的“并轨”和“整合”这一质上的指标，在“城乡统筹”之“共同发展”的基础上，实现“城乡统筹”之“协调发展”，更加突出协调性。“共同发展”与“协调发展”两者不是替代的关系，而是递进、深化和提升的关系，“协调发展”即“城乡一体化发展”是城乡统筹发展的新阶段。当然，城乡一体化并非是能