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气候变化应对与《森林法》修改 　　摘要：完整的林业应对气候变化法律体系包括林业气候专门法和林业基础法两部分，前者以碳汇的增加、固定和替代为核心，后者涉及林业物权及管理体制等林业基础制度。我国现行林业立法无论在气候专门法方面还是林业基础法方面都存在诸多不足，不利于林业气候功能的充分发挥。《森林法》修改征求意见稿在应对气候变化方面有显著进步，但也存在诸多不足，需要进一步修改完善。 　　关键词：林业；气候变化应对；森林法 　　基金项目：浙江大学气候变化法律研究中心课题“气候变化视野下的林业法律问题研究”，并得到浙江大学“985”专项资助 　　作者简介：巩固，男，法学博士，浙江大学光华法学院副教授（浙江 杭州 310018） 　　中图分类号：D922.634 　　文献标识码：A 　　文章编号：1671-0169（2013）04-0017-10 　　应对气候变化是现代林业的重大使命，发展林业是应对气候变化的重要手段。无论《中国应对气候变化国家方案》、《积极应对气候变化决议》等政策文件，还是国家领导人在国际气候会议的重要发言，都无不强调林业的重要作用，并将之作为中国应对气候变化的亮点举措。2009年中央林业工作会议指出，林业“在应对气候变化中具有特殊地位”，“应对气候变化必须把发展林业作为战略选择”[1]。国家林业局《应对气候变化林业行动计划》更是对未来四十年（到2050年）间林业应对气候变化的总体战略作出了规划部署。作为一种高度依赖分工、交易成本大于转化成本的“非自给自足型”产业，“林业生产需要更多的制度供给”[2]（P105）。气候变化应对也是一个高度复杂，具有明显“制度建构性”的事务。然而受各种原因影响，我国林业发展道路曲折，法制建设长期滞后。在此背景下，已提上日程的《森林法》修改意义尤显重大。林业应对气候变化需要什么样的法律制度？我国现行立法存在哪些问题？《森林法（修改草稿第一次征求意见稿）》（以下简称《森林法》意见稿）有哪些进步和不足，应当如何完善？本文试析之。 　　一、林业应对气候变化的制度[KH*3]需求与法律构造 　　根据与气候因素的关联程度，可把林业应对气候变化法分为“专门法”和“基础法”两部分。前者是专门针对气候变化应对、以发挥林业的气候功能为直接目标的林业“特别法”，后者是针对整个林业领域、作为具体林业制度之基础的林业“一般法”。一个完整的林业气候法体系离不开这两部分的配合与呼应：只有基础法，没有专门法，林业的生态价值得不到独立认可和专业化保障，气候功能得不到有效发挥；只建设专门法，不对基础法加以改造，先进的林业气候制度也将如无本之木，难以得到良好实施。因此，面向气候变化应对的林业法制建设必须在这两方面齐头并进，不可偏废当前理论界和实务领域普遍存在的一个误区是把“林业气候变化法”等同于“林业气候专门法”甚至“林业碳汇制度”，相关研究和立法呼吁主要着眼于此层面。但实际上，在我国落后的林业管理体制及林权制度未有实际改观之前，各种先进的、常常是移植西方的“林业气候专门制度”难以立足。现实中的林业气候实践多数是以政府强力支持甚至主导为后盾，具有“试点”或“示范”意味，就是其典型表现。同时需要注意的是，这里的“专门法”和“基础法”是为研究方便而对具有共性的某类法律制度的统称，并不等同于某部规范性法律文件。事实上，专门法也好，基础法也罢，都是需要不同层级和功能的诸多立法来分别规定和系统保障的，绝非一两部立法所能涵盖。 　　（一）林业气候专门法 　　森林应对气候变化的主要功能源于其强大的碳汇能力。森林通过光合作用吸收二氧化碳并将之固定在植被和土壤中，能够有效清除空气中的碳，对调节气候具有重要作用科学研究表明，树木每生长1立方米，平均吸收1.83吨二氧化碳，放出1.62吨氧气。作为陆地上最大的储碳库和最经济的吸碳器，全球森林对碳的吸收和储量占全球每年大气和地表碳流动量的90%，对全球生态安全、气候安全发挥着重要作用。参见《应对气候变化林业行动计划》。虽然从终极意义上说，森林碳汇具有“临时性”——随着林木的死亡、分解，被固定的碳最终还会回到大气之中，但这一过程是人类可以控制的，其越缓慢，对环境就越有利。相对于其他高碳材料，林木产品具有“零排放”的优势，即使完全燃烧，其二氧化碳排放量也不会超过生长过程中的吸收量。由此，如何尽可能地增加森林碳汇、延长固碳时间、用林木替代其他高碳材料，就成为林业应对气候变化的主要途径《应对气候变化林业行动计划》把林业减缓气候变化的途径归纳为增汇、减排、储存、替代四部分。实际上，在林业领域，“减排”和“储存”只是视角不同，其实质上是一回事。从系统论角度来看，“碳增加、碳贮存和碳替代是当前林业应对气候变化的主要运行机制”[3]。相应地，对这三种机制的保障就构成林业气候专门法的主要内容，形