民族自治地方行政管理制度实施过程中非正式制度的影响分析.pdfVIP

2012年第 1期 北方民族大学学报(哲学社会科学版) No．1，2012 总第103期 JournalofBefiangUniversityofNationalities Gen．Ⅳ0．103 民族 自治地方行政管理制度实施过程中 非正式制度的影响分析 乌云高娃 (兰州大学 管理学院，甘肃 兰州730000； 内蒙古农业大学 人文社会科学学院，内蒙古 呼和浩特010018) 摘 要：意识形态、价值观念、风俗 习惯、宗教信仰等非正式制度是对制度实施具有重要影响力但又 经常被我们所忽略的因素。探索非正式制度对民族 自治地方行政管理制度实施过程所产生的影响及其 变迁轨迹，寻找正式制度与非正式制度的结合点，会使民族 自治地方行政管理制度在少数民族地 区现代 化建设中发挥更大的作用。 关键词：民族 自治地方；行政管理制度；非正式制度 中图分类号：C93 文献标志码 ：A 文章编号：1674—6627(2012)O1—0049—06 在民族 自治地方行政管理制度的建设与实施过程中，具有关键意义的是正式制度安排，同时， 非正式制度安排也起着重要作用。新制度经济学的代表人物道格拉斯 ·诺思就指出，制度由正式 规则、非正式规则和两者的执行性特征组成，它们共同决定绩效。其中，正式制度是人们有意识地 建立起来并以正式方式加以确定的各种制度安排，如各种成文法律、法规、政策、规章和契约等。非 正式制度是相对于正式制度而言的，是从未被人有意识地设计过的规则，是人们在长期交往中无意 识形成的行为规则，主要包括意识形态、价值观念、宗教、风俗习惯等，其中意识形态居核心地位。 一 、 历史与现状：民族 自治地方非正式制度的研究价值 在古代国家，由于少数民族地区特殊的自然、社会、历史等多方面因素的影响，封建统治者对少 数民族地区的统治和管理更多是间接的，即使在后来的直接统治中，皇权也只止于县，贯彻不到县 以下的民间区域，因此，在民间区域非正式制度所发挥的作用远远超出了正式制度。现行民族 自治 地方行政管理制度虽然已经贯彻到了民族乡层级，但民族乡以下仍然是民族 自治地方行政管理制 度的薄弱区域，这些区域是非正式制度生长和发挥作用的土壤，即使在乡镇以上的其它行政层级领 域，由于民族 自治地方特殊的社会历史、文化传统等方面的原因，民族 自治地方行政管理制度在具 体实施过程中不同程度地受到非正式制度的影响。民族 自治地方各种正式和非正式的行为约束体 系中，虽然正式规则构成了制度的基本结构，但是对人们行为的具体约束大部分是由非正式规则来 维持的。正如诺思所说，即便是在最发达的经济中，正式规则也只是决定人们选择的总约束中的一 小部分 (尽管是非常重要 的部分)，人们行为选择 的大部分行为空间是 由非正式制度来约束 收稿 日期：2011—10—09 作者简介：乌云高娃(1979一)，女(蒙古族)，内蒙古赤峰人，内蒙古农业大学人文社会科学学院讲师，兰州大学 管理学院博士生，主要从事民族地区行政管理研究。 ． 49 的¨J(0-51)。少数民族地区因其特殊的自然地理、历史文化等方面的原因，形成了具有民族性、宗教 性、封闭性的多元的非正式制度，这些非正式制度渗透于少数民族社会生活的方方面面，在民族 自 治地方行政管理制度的实施过程中产生了一系列的积极或消极的影响，且其影响力是持久的，潜 在的。 正因为民族 自治地方非正式制度的这些文化性特征及其对正式制度的潜在的影响力，在进行 制度设计时，对这些非正式制度的挖掘和研究就显得非常重要。但在实际行政管理活动中，非正式 制度的作用经常被我们有意或无意地忽略，致使非正式制度对民族 自治地方行政管理制度的支撑 和促进作用没有得到有效发挥。相应地在理论层面，以往有关民族 自治地方行政管理制度的研究 中国家法律法规等正式制度一直是学界关注的热点，而民族 自治地方特殊的意识形态、价值观念、 宗教等非正式制度则涉及甚少。目前，在民族学、民俗学等学