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中国征信市场监管立法研究 吴国平 　　 　　关键词: 第三者征信 征信市场 监管立法 　　内容提要: 征信市场的健康发育和有序运行，丝毫也离不开有效的法律调整和规范。中国征信市场的健康发展期待加强征信监管立法。中国征信监管立法应明确界定我国的征信市场监管体制模式，征信监管法制体系架构，征信市场监管的目的、内容和法律责任。 　　市场交易蕴含着巨大的信用风险。培育和发展征信市场则是有效化解市场交易过程中由于信息不对称所带来的信用风险的有效路径之一。 [1]经验表明，一个国家征信市场的健康发育和有序运行，丝毫也离不开有效的法律调整和规范。因此，切实加强我国征信市场监管立法研究，积极推进我国征信市场监管法律制度体系的建立，为我国征信市场的规范有序发展提供强有力的法律制度支撑和法治保障，是当前我国社会信用体系建设所必须重点加以研究解决的一项紧迫课题。 　　一、中国征信市场健康发展期待加强征信监管立法 　　为了有效解决我国市场经济发展过程中由于信息不对称所带来的信用风险，切实维护市场交易安全，努力降低市场交易成本和不断提高市场交易效率，我国于20世纪80年代末正式启动了社会信用体系建设，从而使得我国的第三者征信，亦即征信服务业获得了巨大的发展。据不完全统计，目前我国已拥有专门从事信用评估、信用征集、信用调查、信用担保、信用咨询等业务的征信机构大约有500家，其中信用评估机构大约有40家、信用征集与调查机构大约有50家、信用担保机构大约有400家。 [2]这一情况充分说明，我国的征信业在经历了三大阶段的发展之后， [3]至今已经初具规模，并且正在市场经济发展中，尤其是在维护市场交易安全，提升经济决策质量和决策效率，促进信用经济繁荣与发展方面发挥着日益重要的作用。 　　然而，大量事实和理论研究表明，作为理性“经济人”的征信企业，在激烈的市场竞争中如果没有道德自律和社会他律机制的严格约束，任其信守所谓的“斯密信条”自由发展，是很容易出现“机会主义行为”的。因为征信企业为了实现其自身利益的最大化，往往会不择手段地做出损害其他社会主体的事情。此外，征信业与其他一般企业不同，它还是一个“外部性”极强的行业。征信所涉及的信用信息直接关系到国家机密、企业的商业秘密和个人的隐私，错误的征信结果将会误导市场主体的决策，征信业的恶性竞争可能侵害被征信对象的利益，造成资源配置不当和浪费，扰乱市场经济秩序，阻碍经济社会的发展。正是基于以上两大方面的考虑，国际上无论哪个国家的政府都要对征信业和征信市场进行严格的监管。我国自然也毫不例外。全国人大已于2003年底以修改《中国人民银行法》的形式赋予了中国人民银行履行监管信贷征信管理系统的法定职能，国务院也已着手起草有关规范征信活动的法律法规， [4]中央各部委，尤其是中国人民银行更是为我国征信业的发展和征信市场的培育做了大量艰苦细致的工作。但究竟应当如何科学构建我国的征信市场监管体系，如何架构我国的征信市场监管立法，则是一个亟须中国法学界进一步深入研究的重要课题。 　　二、中国征信市场监管立法亟待研究解决的几个问题 　　(一)关于中国征信市场监管体制模式的选择 　　国际经验表明，尽管世界各国政府都要对征信业和征信市场进行严格监管这一点是相同的，但各国政府所选择的监管体制框架却存在着巨大的差异。一般而言，主要有以下两种基本类型：一类为一元化的集中监管体制。这是一种以国家中央银行为监管主体的征信监管体制，德国、法国、日本等国实施的就是这种类型的监管体制。另一类则是以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管的多元化的征信监管体制。这种类型主要以美国为代表，也最为典型。目前我国征信监管体制究竟应当采用何种类型?这需要国家有关部门在深入研究的基础上对此做出科学的选择，并以立法的形式加以规定。笔者认为，由于我国国情独特，所以在一个相当长的时期内都不宜选择上述两种征信监管体制。以中央银行为监管主体的征信监管体制，将本不属于金融业的征信业当作金融业来监管，并且将监管的触角无限地延伸到社会的各个行业和领域，不仅客观上存在着“越位”和“扩权”之嫌，而且最终也必将受阻于牢固的行业与行政壁垒而变得难以有所作为。实施以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管的多元化的征信监管模式，从长远看不失为一种理性的选择，但由于我国征信立法严重滞后，加之社会的法治化程度不高，现阶段实施起来肯定存在着不少的困难。正是基于这种认识，笔者认为，比较适合我国现阶段具体国情的有效征信监管体制，应当是一种所谓“四位一体”(即集行政监管、行业自律、机构内控、社会监督为一体)的征信监管体制。实施这种征信监管体制，当务之急是要求我们抓紧做好以下四个方面的工作：首先，必须立法明确我国的行政监管主体。这一主体包括两大方面：一是应当设立一个全国统一的征信监管组织，并进行法律授权。由于征