地方政府举债融资制度的法律思考.pdfVIP

隧 苞 陶嬲 2013年第8期 地方政府举债融资制度的法律思考 ●黎晓武 随着我国城乡一体化进程的加快，经济的快速发展和社会保障覆盖面的迅速扩大，地方政府在提供公 共产品方面存在巨大的资金需求。由于现行法律、法规的限制，许多地方政府通过各种方式变相举债融资， 造成大量的隐性债务，债务风险日益凸显。为了避免地方政府出现债务危机，引发财政金融风险和社会动 荡，切实改善民生、推动民主，国家有必要赋予地方政府一定的举债融资权，并将地方政府的举债融资行为 纳入法治轨道，建立对地方政府举债融资的事前、事中和事后监督的法律监管体系。 [关键词】地方政府债务；举债融资权；隐性债务；地方债务 【中图分类号]D921．8 [文献标识码]A 【文章编号]1004—518X(2013)08—0159—06 黎晓武，南昌大学立法研究中心研究员，法学院教授，法学博士。(江西南昌 330031) 近年来，我国地方政府债务节节升高，债务风险日 债融资约束机制不健全的背景下又开了一个新1：3子，这 益凸显。2010年审计长刘家义向全国人大常委会作报告 可能为未来埋下更大的隐患。因此，加强对地方政府举 时警告 部“分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务 债融资的法律规范与监管不仅必要，而且迫切。 风险”。亚洲金融风暴和欧美债务危机等众多前车之鉴， 使得社会各界普遍认为地方政府债务及财政风险是悬 一 、 缺失法律规范与监管的地方政府举债融资陷入 在中国经济头上的达“摩克利斯之剑”。如何化解地方政 了困境并带来了风险 府债务已经被提上中央政府的议事日程，2010年6月， 2005年财政部在 《地方政府性债务报表》中对地方 国务院发布 关《于加强地方政府融资平台公司管理有关 政府债务作出了解释，地方政府债务是指地方机关、事 问题的通知》，要求财政部等多部委对地方融资平台公 业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供 司债务进行清理核实。2011年2月，国务院办公厅又下 基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提 发了《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，历年 供担保形成的债务。我国庞大的地方政府债务已积累多 来规模最大的地方政府性债务摸底工作在全国展开。这 年，2008年为应对金融危机而实行的经济刺激计划更让 是中央清理地方政府债务的前奏，也拉开了完善中央对 其雪上加霜。由于国家对地方政府举债融资缺乏有效的 地方政府举债融资法律监管的序幕。但为了缓解还债压 法律规范与监管，使得地方债务犹如脱缰之马，一路狂 力，2011年10月20财政部批准上海市、浙江省、广东 奔。 省、深圳市开展地方政府自行发债试点，在地方政府举 (一)我国地方政府债务的现状与风险 759 江西社会科学 2013．8 目前，地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇四级 快便被取消了。1981年我国恢复国债发行，许多地方借 政府的负债。根据国务院办公厅2010年发布的地《方政 此机会发行过地方债券，但国务院在1993年制止了这 府性债务审计工作方案》，地方政府债务主要包括地方 种行为。此后，1994年颁布的《预算法》第20条规定：地“ 政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债 方各级政府预算按量人为出、收支平衡的原则编制，不 务以及地方政府既无偿还责任、亦无担保责任的 其“他 列赤字。”该法第28条规定：“除法律和国务院另有规定 相关债务”三大类。地方政府性债务主要来源于银行贷 外，地方政府不得发行地方政府债券。”1995年颁布的 款；公开发行债券；上级财政的外债转贷、国