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我国城市土地国有制的演进与由来 杨俊峰 （中国人民公安大学 法律系， 北京　100038） 【摘　要】城市土地国有制是我国现行宪法明确规定的基本土地制度，是我国整个土地制度的关键和症结所在。在建国之后直至现行宪法颁布之前，尽管经历了多次土地国有化的运动，但至少在宪法和法律上都未否认非国有土地的存在。现行宪法中城市土地国有制的规定在制定时就存在着值得商榷之处，并在之后又引发了一系列棘手的问题,尤其在当前的情势下，必须正视并力图解决上述问题。 【关键词】城市土地国有制；历史演进；历史由来；问题；土地所有权 【中图分类号】D922.61 　 【文献标识码】A　　 【文章编号】1009-4997（2011）01-0100-08 收稿日期：2011－01－21 作者简介：杨俊峰,中国人民公安大学法律系讲师，郑州大学中国土地法律研究中心研究员。 基金项目：本文系国家社会科学基金项目“修宪后的中国土地管理制度改革研究”（07BFX026）的阶段性成果。 一、引言 城市土地国有制是我国现行宪法即1982年宪法所确立的一项基本制度。我国现行宪法第十条第一款直截、简洁而又明确地规定：“城市的土地属于国家所有”。也许在国人的潜意识里，土地国有制是一个漂亮、积极、正面的概念。然而事实上，城市土地国有制却引发了一系列棘手的问题，例如“城中村”改造、“村改居”问题。又如，依照此规定，城市的范围决定了相关的非国有土地是否要被收归国有这样一个重大问题，然而“城市”本身就是一个极为含糊、动态的概念；对于何为“城市”，各有关部门的解释各不相同，各相关立法的规定要么也是各不相同，要么便是语焉不详。①在具体立法上，城市土地一律属于国有被理解为所有的城市建设用地乃至所有的建设用地需要占用农民集体土地的，都要先由政府征收“变性”为国有土地之后再由政府出让。②这被认为是引发“以租代征”、“小产权房”、房价居高难下以及滥征农地、农民权利受损并引起大量社会矛盾等诸多问题的重要制度根源。 又如，城市土地国有制下，由于所有的建设用地这一重要的、基础性的资源取得、出让和分配由政府垄断，在当前法治与民主不够健全的情况下，在现实中造成了极为严重的权力寻租与腐败，以及数额惊人的土地租金的流失。而且，城市土地国有制也成为城市强制拆迁泛滥及补偿过低尤其是对于土地价值不予补偿的观念基础：既然土地是国有的，那么当然政府就有权来决定是否通过强制拆迁来收回国有土地，而且补偿尤其是土地价值的补偿部分当然也应当由政府说了算。③ 再者，宪法第十条第一款“城市土地属于国家所有”的规定与第三款之间存在着互不相容的二律背反关系：按照第一款的规定，所有（城市）建设用地需要占用农村集体土地的，都要先通过征收变成国有土地，而无论是否是为了公共利益；然而按照第三款的规定，国家只有“为了公共利益”才可以征收土地。很显然，如果完全遵行第一款，则违反了第三款；而如果严格遵照第三款的规定，那么非公共利益的城市建设用地就不能通过征收程序变成国有土地，然而这就必然违反第一款的规定。这无疑也给具体的立法实践造成了无所适从的困境。 总之，城市土地国有制其实已成为我国整个土地制度的关键和症结所在。可能出乎国人印象的是，在中华人民共和国历部宪法中，明确规定城市土地一律国有的既非正处于极“左”顶峰的1975年宪法，也非处于改革之前极“左”思潮仍然盛行年代的1978年宪法，而恰恰是改革已经起步之后并被称为改革宪法的现行宪法。 而在1982年宪法颁布之前，不仅在历史上（直到民国时代）土地包括城市土地是一直以私人所有为主，即使在中华人民共和国成立后，城市土地也一直是多种所有制并存：除了集体所有土地之外，私有土地不仅在宪法和正式的立法上至少仍然是合法的，而且在事实上虽历经各种极“左”的政治运动却也仍不乏“漏网之鱼”。那么，现行宪法所规定的城市土地一律国有的规定从何而来呢？为何要在制宪的“一瞬间”完成如此巨大的转换？ 对于这条涉及到城市土地所有权以及今后城市发展需要占用的农民集体所有土地的命运的如此重大宪法变动，当时的宪法修改委员会并未给出解释。其后，也并没有任何正式的立法对如何将原本非国有的土地如何国有化做出任何规定。而且，尽管现行宪法历经四次修正，且每次修正都着重于经济制度（包括土地制度）方面规定，④同时其总体趋向也是不断强调私人权利和市场化，尤其是非公有制的地位，不断提升直至成为“重要组成部分”，并宣称多种所有制经济要“共同发展”⑤，但惟独这项城市土地一律属于国有的规定——不仅排除非公有制，而且即使集体所有制这种公有制形式⑥[1][2]（P23）也同样被排斥在外，至今仍岿然屹立。 也许是由于土地公有制当然地视为社会主义制度的标识，[3](P8)属于意识形态范畴而非严格意义上的法学问题，因而并非学理上所应