中国传统地方行政制度的主要特征分析_赵炎才.pdfVIP

2009 年 3 月 上海行政学院学报 Mar. , 2009 第 10 卷第 2 期 Journal of Shanghai Administration Institute Vol. 10, No2 中图分类号 文献标识码： 文章编号： （ ） （ ） ：D69 A 1009-3176 2009 02-031- 8 中国传统地方行政制度 的主要特征分析 赵炎才 (中南财经政法大学，武汉 430073) 摘 要 中国传统地方行政制度实乃中国传统社会政治制度的重要组成部分。 其时代 ： 特征，从总体上来看，主要有四：郡县制、封国制与特辖制并世而立，政级配置与控制措施 同生共存，制度性与变通性良性互动，具体性与目标性有机统一。 它们密切联系，彼此互 动，体现了地方行政制度伴随传统社会变迁而日趋完善。 关键词 传统； 地方； 行政制度； 主要特征； 并世而立； 同生共存； 良性互动； 有机 ： 统一 中国传统地方行政制度实乃中国传统社会（自秦迄清）政治制度的重要组成部分。迄今为止，学 术界有关的个案或专题研究比较多，而对其主要特征虽有所论及，但仍有待进一步深化。其时代特 征，从总体上来看，主要有四：郡县制、封国制与特辖制并世而立，政级配置与控制措施同生共存，制 度性与变通性良性互动，具体性与目标性有机统一。 一、郡县制、封国制与特辖制并世而立 在中国传统社会中，民族众多、地域辽阔、地区间经济发展不平衡等国情决定了地方行政制度 内涵的复杂性与丰富性。在其时代特征中，郡县制、封国制与特辖制并世而立比较突出。所谓郡县制 系指取代分封制后以地域为主的行政管理体制；而封国制则是传统分封制在现实社会中的历史遗 存，旨在处理宗法家族与国家权力关系而设置的特殊地方管理模式；至于特辖制则为边远地区设立 的带有一定军事色彩的地方行政管理体制。三者并世而立在一定程度上体现出传统地方行政制度 收稿日期： 2008-10-25 作者简介： 赵炎才男（1963— ）中南财经政法大学人文学院教授 博士 31 第2 期 上海行政学院学报 2009 年 的实用性、灵活性与多样性。 从理论上而言，郡县制的设置旨在强化中央对地方的直接控制，维护君主专制。从历史角度而 言，它是继分封制后出现的行之有效的地方行政管理体制，顺应了中国传统政治制度发展的时代潮 流。分封制最初出现于商后期，至周则扩及全国。后因战争兼并加剧，血缘管辖逐步让位于地域管 辖。郡县制萌发于春秋，定制于战国中期。其确立之初因所处地域距国都较远行政级别位居县制之 下。后因国土面积逐步扩大，其行政地位不断攀升，渐高于县制，最终演化成地方最高行政区划。从 政治制度史角度而言，郡县制可谓对分封制的深刻革命，且与中央君主专制行政制度相吻合，成为 君王统御地方，强化全国统治的重要手段。具体地说，郡县制自秦横扫六合，建立统一中央集权国家 后开始在全国实施，汉承秦制并有所发展，继之而起的其他各朝无不奉此为圭臬。总体而言，其形式 主要有三：两级制（如郡县）、三级制（如州郡县）、四级制（如省道府县）。它们虽层次有别，但无不体 现了郡县制的基本精神，反映了地方行政制度的历史进步性和君主集权专制制度的日臻成熟。 在实际推行郡县制过程中，封国制作为传统分封制的历史遗存在一定程度上是对郡县制的必 要补充。众所周知，分封制既重视血缘又突出政治关系，使宗法等级制度贯彻于地方行政之中。迨至 秦一统天下，统治者虽将其废除，但欲藉“封建”巩固君主专制政权的理念并未消