乡村公共治理的六个视角及其问题——兼议“一事一议财政奖补”政策.pdfVIP

221 乡村公共 治理 的六个视 角及其 问题 — — 兼议 “一事一议财政奖补”政策 占少华 (中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心，北京 100732) 摘要：文章通过回顾国内外文献并结合经验研究，梳理和总结 了乡村公共治理的六个视角，分别是国家 视角、市场化视角、社区组织视角、国家一社区合作视角、底层参与视角和 “项 目制”视角。对六个视角的 治理主体 、治理方案和在实践中可能出现的问题作了逐一讨论。在此基础上，对 目前正在实施的一事一议财 政奖补政策进行了分析，提 出该政策虽然融入 了六个视角一些积极的因素，但在实践 中却出现 了 “庇护与被 庇护”关系、效率低下、资源浪费、农民需求得不到表达等诸 多问题。 关键词：乡村公共治理；一事一议；治理危机 中图分类号：C912．82 文献标识码：A 文章编号：0257—0246 (2013)10—0221—07 分田到户释放了以 “家”、 “户”为单位的小农经济的活力，但同时也引发了乡村公共治理的危 机 ，表现为农村基层组织功能弱化，社区凝聚力降低 ，村庄在公共产品或公共服务的参与和投入上不 断减少，从而极大地增加 了治理农村公共事务的成本 。如何应对这个危机并缓解它所引发的一系列后 果，是过去30多年来研究界一直关注的问题。 在政策上，特别是 自20世纪90年代 出现严重的 “三农 问题 ”以来，国家出台了包括农村税费 改革、 “两免一补”、农村新型合作医疗制度、改 “两工”制度为 “一事一议 ”等一系列政策。由于 “ 一 事一议”无法有效解决乡村公共治理的问题，自2008年又推出了 “财政奖补”政策。所谓财政 奖补，就是在一事一议制度的基础上，国家对村庄议出并建设的公共项 目如道路、小型农 田水利、环 卫设施等给予一定的财政奖励或补充，比例一般在 50％左右。目的是 “激发村民参与一事一议筹资 筹劳的热情，引导和鼓励村民出资出劳”， “调动基层干部和群众的民主议事积极性”， “形成村级公 益事业建设多渠道投入的新机制”。①财政奖补政策 自2011年在全国范围内推行，成为国家的长期 政策。2008年起至2012年 9月，各级财政累计投入一事一议奖补资金 1455亿元 ，其中中央财政投入 458亿元。② “ 一 事一议财政奖补”政策 (下文简称为 “财政奖补”)能否缓解乡村公共治理的危机，依然是 一 个需要研究的问题。本文通过对现有国内外文献的梳理，总结归纳出关于乡村公共治理的六个视 角。这些视角各 自的出发点和关注点不同，但是通过比较，能够让我们对乡村公共治理危机的症结和 难点有一个清晰的认识。同时，本文将以一事一议财政奖补政策为例，对这六个视角进行逐一分析， 同时也将参考笔者近三年来在江苏、湖南、内蒙古等地的调研发现。 作者简介：占少华，中国社会科学院社会学研究所助理研究员，研究方向：乡村发展、就业和劳工。 ① 《关于开展村级公益事业一事一议财政奖补试点工作的通知》 (国农改 [2008]2号)，http：／／finance．chinanews．corn／cj／ 2012／11—02／4296953．shtml。 ② http：／／finance．chinanews．com／cj／2012／1l一02／4296953．shtml。中央财政资金根据各年度的数据计算得出。 222 社会 科学 战线 ·2013年 第 10期 ·社会 学 本文所指的乡村公共治理，是指以村庄社区为单位的公共资源的使用和管理、基础设施的建设和 维护以及社会文化活动的组织和开展。 一 、 国家视角 国家视角源 自于福利 国家理论，指由国家向农村提供公共产品，包括公共治理所必需的资金、制 度 以及执行，在国家层面配制全社会的资源，解决市场或者个体不能解决的问题。福利国家理论在 20世纪80年代受到了质疑，但是国家作为公共产品提供的主体依然被很多学者所重视。例如，在研 究东亚国家经济成功的基础上，20世纪90年代在发展研究领域兴起了