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211 项 目制背景下农村扶贫工作及其限度 马 良灿 (贵州大学 法学院，贵州 贵阳550025) 摘要：项 目制背景下农村扶贫工作出现了资源主体、执行主体、参与主体与受益主体的角色倒置与 目标 错位问题。在扶贫实践中，由于各类扶贫项 目被地方各种权力与利益关系所绑架，使扶贫结果与扶贫初衷和 目的出现了严重背离。要使农村贫困群体成为扶贫项 目的真正受益主体，就应打破由各级政权所建构的权力 利益结构之网，重建贫困者的主体性地位，加强农村社区内生性组织建设，并通过社区组织建设来提升社区 能力，实现国家与社会、资源主体与贫困群体的直接对接。 关键词 ：项 目制；农村扶贫工作；项 目主体；受益主体 中图分类号：C913．7，文献标识码 ：A 文章编号：0257—0246 (2013)04-021l一07 一 、 问题的提出 进入21世纪以后，随着农村税费改革的推进和农业税费的全面废止与取消，农村基层政权组织 与底层农村社会之间的关系出现了松散化、离散化倾向，基层政府的职能和社会功能也在发生着历史 性的转型与变迁。这种组织行为转型与变迁对农村社会 、特别是对贫困地区的农民群体产生了极为深 远的影响。一方面，中央明确提出要加强以民生为基础的社会建设，要求积极推进新型农村的社会建 设和社会管理创新，着力改善和提升广大农民群众的物质生活水平与生活质量。这种新的执政理念逼 迫各级政府、特别是基层政府职能由 “汲取型”向 “服务型”转化。另一方面，由于农业税、 “三项 提留”和 “五项统筹”被废止，基层政权通过向农民征收各种税费补给其财政的路径被切断了。税 费改革后，基层政权的财政收入主要源于县级政府的转移支付。这种财政关系的变化对基层政权的独 立性和 日常运作产生了严重影响，致使乡镇财政变得越来越 “空壳化”，处于 “有财无政”的半瘫痪 状态，使其连维持正常的机构运转都成问题，更谈不上开展农村公共服务和社会管理工作了。在税费 改革过程中，基层政权不但没有转变为政府服务农村的主体，而且正在同农民脱离其旧有的联系，悬 浮于乡村社会之上，在国家与农民之间造成了一种真空状态。① 在实践层面，为了化解中央和各级地方政府的惠农政策与基层政权财政困境之间的矛盾，需要一 种新的社会机制将中央与地方、地方政府与基层政权、基层政权与农村社会再次链接起来。这种社会 机制就是项 目制，亦即以各种涉农项 目、农村扶贫项 目为基础的制度安排。项 目制是一种新的财政转 移支付制度，它通过将各种农村社会建设工程以专项划拨和项 目的方式向下分配和转移，使中央与地 方、地方与基层政府 、基层政府与乡村社会之间形成较为复杂的责任利益联动关系。以项 目制为核心 基金项 目：教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项 目 (11XJC840004)；贵州省哲学社会科学规划项 目 (11GZYB04)；贵州省教 育厅人文社会科学基地项 目 (10JD008)；贵州大学文科重点学科及特色学科项 目 (GDZT2012)。 作者简介：马良灿，贵州大学法学院副教授，社会学博士，研究方向：政治社会学、经济社会学。 ① 周飞舟：《从 “汲取型”政权到 “悬浮型”政权：税费改革对于国家和农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。 212 社会科学战线 -2013年第 4期 ·反贫 困研 究 的财政专项转移支付和涉农项 目不仅重构了各级政府间的科层制关系，而且重塑了基层政权的组织行 为以及农民与政府的关系。① 因此，项 目制作为一种新的分层治理机制和制度，对农村社会和广大农 民群体产生了十分深远的影响。 在项 目制背景下，由各级政府及其职能部门主持的涉农项 目可谓五花八门，类型繁多，运作过程 更是错综复杂。本文不可能就这些项 目的所有方面展开讨论 ，而是主要依照笔者近年来对西部贫困地 区的各种扶贫项 目的实践运行主体、运行 目的与实施后果的经验观察与思考，重点阐述这些扶贫项 目 对各级政府、特别是对广大农村贫困群体的意义及影响。在西部很多贫困地区，由中央和地方各级政 府主导的绝大多数涉农项 目主