中国政府问财政关系的演变（1949—2009）.pdfVIP

论 文 中国政府问财政关系的演变(1949—2009) 张 光 【摘 要】中华人民共和国建国以来的政府间财政关系，经历了中央计划 (1949—1978)、财政包干 (1979—1993)和分税制 (1994至今)三个体制阶段 。 论文借助财政联邦主义的政治经济分析框架，试图就如下问题做 出回答：在不 同的政府 间财政关系制度 下，财富和收入在 国家与社会之间是如何分配的? 国家财政收入在中央与地方之间、在不同的地区之间是如何分配的?谁是受 益者?谁是受损者?其对经济增长产生了何种影响? 【关键词】政府间财政关系 中央计划 财政包干 分税制 转移支付 【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1674—2486(2009)06—0026—32 一 个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不 仅是经济的发展 ，而且是社会的结构和公平正义。 温家宝(2008) 本文将从政府间财政关系的角度 ，来考察 中华人 民共和国建国 以来的财政史。概言之，从 1949年至今，中国的政府 财政关系经 历了三个不同的体制阶段：1949—1978年的中央计划体制，1979— 1993年的财政包干体制，和 1994年以来的分税制。三种财政体制 对经济的发展、财富的公平分配乃至于社会结构的变动，都产生了 深刻而重大的影响。本文将重现这一历程，并且力图回答如下问 题 ：在不同的政府间财政关系制度下，财富和收入在国家和社会之 张光，厦门大学公共事务学院政治学系，教授。感谢匿名评审人的意见。 基金项 目：厦门大学人才科研启动费(2010年)。 中国政府问财政关系的演变 (1949—2009)◆ 间是如何分配的?国家财政收入在 中央与地方之问、不同的地区之 间是如何分配的?谁是受益者?谁是受损者?其对经济增长产生 了何种影响?本文结构如下：第一部分建立研究的理论框架；第二 至第四部分依次讨论 中央计划、财政大包干和分税制时期的政府问 财政关系；第五部分总结全文 。 一 、 研究理论框架 一 个政府间财政关系体系包含四个相互关联的要素：支出责任 划分、收入划分、转移支付和地方债务①，而对每个要素的制度安排 取决于各 国的经济、政治和历史发展因素 (Wong，2007：16)。财政 联邦主义代表学者巴尔 (Bahl，2000)认为，一个理想的政府间财政 体系应当先行划分支出责任归属，从公共服务的提供如何才能对社 会需要做出回应 、向公民负责的角度，对各级政府的支出责任进行 划分，并适当考虑效率的因素 。一旦支出划分完毕，收入须按如下 两个原则在各级政府之间划分：1．收入划分应当是有效率的，并且 不应对税收政策和管理产生歪曲效应；2．收入划分应保证地方政府 有充足的收入，以完成其支出责任。最后，转移支付主要应用于帮 助贫困地 区的地方政府填补其财政缺 口，即用于解决财政水平 的不 均衡 。在巴尔看来，当地方政府使用 自己筹措的收入进行支出时， 其财政收入的使用效率较高。为此，他主张给予地方政府足够的征 税权 ，最大化地减少财政的垂直缺 口。因此，转移支付应当主要用 于均等化 目的。 然而，在一个现代社会 中，如果从收入划分的效率原则来看，转 移支付的规模势必超过均等化所需要的水平。即便最强调地方分 ①直到2009年之前，根据 中国的 《预算法》等相关法律，地方政府不许通 过发行债务获得收入，因此政府间财政关系体系的第四个要素地方债务与本 文论题无 关。 ◆ 论 文 权的财政联邦主义学者也认为，尽管从谁出资谁受益的权责统一的 观点看，地方政府应当各 自承担提供本地公共服务的费用，以避免 统收统支的 “大锅饭”体制和软预算约束。但是，仍有两个规范性 理由决定了超出均等化 目的所需的转移支付规模存在的合理性。 其一，从效率的观点看，财政支出分权大于财政收入分权是合理的。 地方政府在对本地居民需求和状况的了解程度上，具有中央政府无 法企及的信息优势。财政分权使得地方政府必须改善公共服务，同 其他地方竞争，以吸引人力和物力资源流入。分权还有