政策执行与权力关系重构以S市2003年市级居委会直选政策的制订过程为个案.pdfVIP

维普资讯 社会 政策执行与权力关系重构 2007 ·6 Society 第 27卷 以s市2003年市级居委会直选政策 的制订过程为个案 封 华 摘 要 ：本文运用政策执行研 究 “自下而上模式”的一些有价值 的观 点与方 法，以及组织决策分析的概念工具 ，根据个案调查取得 的经验材料与文献 资 料 ，对 s市 2003年居委会直选政策 的制订过程加 以考察 ，得 出如下结论 ：政策 执行过程，既是一个连续不断的互动过程、一个行动者 的决策过程 ，同时也是 一 个权力关系重构 的过程；与科层组织 中依职 能分工和职位分层而产生 的静 态的、单 向的权力关系完全不同，在政策执行过程 中，行动者通过策略性互动 重构的权力关系是动态的、多向的；居委会直选之所 以能够在体制冲突 的背 景下得以实施 ，是政策执行过程 中权力关系重构 的结果。 关键词 ：行动者 政策执行 权力 权力关系 策略行动 一 、 导言 政策执行研究，自20世纪 70年代在西方 国家兴起以来 ，已成为政 策过程研究 中至关重要 的组织部分，并形成了多种研究模式 ，其中最主 要的是 “自上而下模式”与 “自下而上模式”。运用 自上而下模式进行的 研究 ，着重于解释为什么会有成功的政策执行 ，或者为什么执行失败 ， 其研究成果 ，为政策过程研究开辟了一个新的研究领域 ，使人们深切地 认识到政策转化为社会行动 的过程并非是理所 当然的，而是非常值得 研究的。0然而，自上而下模式同时也存在着一定的局限性：首先，蕴含 着对理性 目标实现的规范分析，先预设一个 “完美行政”，然后再通过对 姚 华 上海师范大学法政学 院公共管理系教师 1政策执行 “自上而下”模式的代表人物及著作有：J．PressmanandA．Wildavsky，Implementa— tion(1973)；C．C．Hood，ThelimitsofAdministration(1976)；P．SabatiernadD．Mazmnaina ，The conditionsofeffectivemiplementation：aguidetoaccomplishingpolicyobjectives(1979)；B．W． HogwoodnadL．A．Gunn，PolicyAnalysisfortheRealWorld(1984)，等。 · 127 · 维普资讯 社会 ·2007·6 政策执行链条 中各环节的分析 ，去寻找造成 “政策执行亏空”的各种因 素，并提出相应的建议 ，但这一研究途径只能提出一种解决方法 ，即高 层应该采用更严厉 的控制措施 ，来应对公共部门绩效不高 的问题 (黑 尧 ，2004：130)；其次，隐含着对政策制订与政策执行的二分法，忽视了 政策概念和决策方式的复杂性 。对于许多政策而言，执行过程就是对 最初的政策框架的发展和进一步解释的过程 ，需要将执行过程看作是 一 个政策 ／行动的连续统一体 。 正是针对 自上而下模式这些不足的反思，自下而上模式便避免了 预先设定的假设，主张以行动为中心，强调执行过程并不是有关不完美 的控制 ，而是作为一个连续不断的互动过程的行动，在这一过程中，有 一 个不断被重构的政策、一个复杂的互动结构 、一个 由于政府行动的缘 故必然会影 响执行活动 的外部世界 ，以及本质上难 以控制的执行主 体 。2这一分析模式 ，有助于人们认识和理解政策与行动 的关系，对于 在政策执行过程中谁在施加影响?以怎样 的方式在施加影响和为什么 要施加影响 ，是一种更清晰的方法。 在政策过程理论 中，政策过程、尤其是政策执行过程 ，一般是在复 杂的组织形式中进行的。因此 ，无论是 “自上而下”还