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维普资讯 筝旅缔右 2007年第10期 · 政 府 与 公 共 利 益 · 政府与公共利益：代表还是代替 ◎ 任剑涛 王 炜 [摘 要]政府的角色定位关系到公共利益的实现和保障。围绕这个定位 ，需要 回答以下三个 问题 ：如何认 识政府与公共利益 间的关系，两者所体现的行为方式有何差异以及两者的社会结构应是怎样的。相应地 ．以公 共行政学对政府与公共利益之间关系的三种解释范式为理论依据 ，本文结合 中国的现实状况提 出理解两者间关 系的三种互补举措 ：以宪政 民主为制度平 台、政府扮演 “中间人 ”角色及对公共行政技术规则的有效设计 ．进 而得 出政府是代表而不是代替公共利益的结论 。 关『键词]政府 公共利益 代表 代替 制度 [中图分类号]D602 [文献标识码]A [文章编号] 1000—7326(2007)10—0050—04 现代公共利益就是关乎全体公民个人得失的利益总和。它不是一个可以脱离权力与权利关系结构而论 说的问题 。如果说公共利益乃是在人民主权基础上建立起来的现代国家得 以运转的基本原则的话 ，那么现 代国家的制度建制就是公共利益得以实现和保障的必要条件。根据现代政治学理论 ，行政权的执行者—— 政府以及公共行政人员，就是代表人民对国家资源的 日常配置发挥组织作用的专门机构。如果说立法机构 制定基于公平原则的国家法律，因此显示为公共利益的法治保证者；司法权以法制规则为依据 ，依靠司法 程序来捍卫国家公共利益和私人个体利益；那么，相 比而言，行政权便显现出调度资源、有效配置、做大 数量 、提升质量，从而有效增进公共利益的固有职能。 问题在于 ．行政权如何才能发挥出有效进行 日常配置资源以增进公共利益的实际功能呢?这个问题引 申出几个相互关联的话题。其一 ，政府与公共利益之间的关系结构怎样合理认知?如果直接将政府作为公 共利益的化身，那么政府本身就被当作 了公共利益。如果将政府与公共利益分解为二，政府的职责就是去 做大一个对象化的公共利益，那么政府如何把握对象化的公共利益与 自身利益的界限?其二，政府与公共 利益之间的行为方式是否具有差异?假如政府是绝对站在公共利益的角度看待问题 。而公共利益显现为各 个组织、集团以及个人的利益相加的话，那么政府行为 自身就成了公共利益；假如政府与公共利益是一个 行政系统与分散的利益个体与集 团之间的分拆 ，那么公共利益就是一个清晰计算的过程。其三，政府与公 共利益之间的社会结构应该是怎样的?如果站在 国家一社会二元化的角度来看问题的话 。政府就是一个为 社会服务 、必须接受社会满意度检验的机构 ；而社会就是一个多元分解的利益单位 ，它不仅要 限制政府 ， 而且多元利益单位之问要互相限制。这样 ，公共利益就是一个复杂博弈的结果 。 正是这三个问题的存在 ，导致了公共行政学对于政府与公共利益之间关系的三种解释范式 。首先是一 批行政学家将掌握公共行政权力的政府看作一种工具或技术，以便产出 “有效率”、 “最经济”、或 “最有 效益”的结果。他们倾 向于将政府过程看作高度理性的过程 ，以一种实证主义的眼光来对待公共利益，并 不强调以价值视角审视政府与公共利益之间的关系。其次 ，一些行政学家将公共利益视为国家治理的核心 问题。他们认为 ，只要将公共行政人员置于宪政运作的中心地位 ，对行政人员的自由裁量权加以保障，他 们就能够通过 自己的专业训练和专业技能，解决相关问题 ，增进共同体的福利 。再次 。另外一些行政学家 作者简介 任剑涛，中山大学政治与公共事务管理学院教授；王炜，中山大学政治与公共事物管理学院博士生 (广东 广州，510275)。 50 维普资讯 倾 向于将公共利益视为社会 中的各个利益集团相互博弈的产物。对他们来说，不存在绝对意义上的公共利 益．公共利益乃是一种过程或特殊利益集团之间相互竞争 的结果。因此 ，政府不是塑造公共利益 、提供公 共利益或保障公共利益的主体，而是解决竞争性利益的 “中间人”。l【l‘㈣ 可以说，这三种公共利益的解 释范式．恰好应对了前述关于政府与公共利益关系的三个 问题。当人们关注到政府与公共利益之间的关系 结构时．他们就肯定会关注到政府究竟是如何代表公共利益 的。当人们看到政府与公共利