论风景名胜区政府规制.docVIP

论风景名胜区的政府规制 ? 张昕竹 ? 最近，风景名胜区的政府规制问题引起了业内外人士的极大关注，争论主要缘于人们对风景区发展过程中所存在的一些问题的深度忧患，尤其是风景区的不断开发已经或正在对风景区资源造成严重破坏，进而呼唤加强对风景名胜区的政府规制。本文利用规制经济学的基本思想，对我国风景区目前存在的保护不力的问题，从规制体制和规制机制等方面进行分析，并提出相应的改革建议。? ? 一、政府规制的必要性 政府需要对风景区进行规制这一点恐怕不会引起什么争议，值得争议的主要是应该建立什么样的规制体制以及用什么样的机制来管，但要想说明这些问题，必须先明确为什么需要政府规制。对风景区进行政府规制的必要性主要与它的几个重要的技术经济特征密切相关：首先是自然垄断特征。由于不同风景区的位置的独特性，或者不同风景区资源特点的唯一性，人们观赏这些景观所得到的感受是不同的，因而这些风景区之间几乎不可替代，相互之间很难形成竞争[2]；同时，由于资产的不可分割性，或者风景区的经营具有强烈的规模经济和范围经济，同一个风景区很难产生面对面的竞争。自然垄断特征意味着，必须对风景区经营者的收费实施经济规制，不然的话，风景区经营者就会滥用其垄断地位，为了得到垄断利润而确定较高的价格，从而损害消费者的利益(垄断者定高价并不仅仅是一种税收或者转移支付，更重要的是会带来社会成本)。对于收费的规制，既可以采取强激励强度的规制机制，如固定价格机制；也可以使用低激励强度的规制机制，如成本加成机制。? 其次是风景区资源的公共品特征。更确切讲，风景区资源或者景观是一种俱乐部物品，也就是说，消费者必须购买接入服务，但是得到接入权以后，消费就变得具有非排他性：某个人观赏风景并不影响其它人的欣赏(这个特征非常类似于互联网服务，消费者需要购买接入服务（计算机、上网设备，并支付上网费），但上网以后，网络提供的信息服务是公共品)。风景区的公共品特征决定了，将会产生消费者对于观光服务的搭便车问题，风景区经营者不可能根据成本，对观光服务和接入服务各自单独收费，而必须将这些收费捆绑在一起，换句话说，风景区的收费必然存在交叉补贴，具体讲，就是接入服务的收费或门票需要补贴提供其它服务的成本，如风景资源的自然折旧以及风景区资源的维护和保护的费用等。(由全体公民所有并不意味着不应该收取资源税，所有权和使用权分离不但满足效率原则，而且也满足公平原则)，所以从公平的角度讲，这部分收费实际上属于一种资源税，原则上应该全部直接上缴中央财政，而不应该留给地方，更不应该由风景区经营者截留(目前我国对资源税管理存在的问题是，资源税收得过低，而且征收得很不理想，其结果是，本应该作为资源税的国家税收变成经营者的垄断利润，这种将国家利益变成部门利益的行为往往与行业垄断联系在一起，产生严重的公平问题。这个问题在很多涉及到天然资源的产业中都有不同程度的存在)。 最后是外部性。风景区资源的外部性主要表现在两个方面：一是拥挤产生的外部性，它与风景区的公共品特征密切相关。在作出观光决策时，消费者往往不会考虑自己的决策对他人产生的影响，因此出现某些景观或某些时候的拥挤情形；二是风景区经营者对风景区资源的开发活动对景观破坏产生的外部性。风景区为了经济利益，可能过度开发风景区资源，而没有充分考虑到对景观产生的不可恢复的影响，使其它人不能再享受到同样的景观，或者说对他人产生负的外部性。? 风景区的外部性特征意味着，为了对风景区资源进行适当的保护，避免过度开发产生的外部性，一般来讲，需要对风景区开发实施严格的政府规制，包括通过严格的政府审批避免过度开发，或者通过对开发活动征收庇古税，减少经营者过度开发的冲动；同时，利用经济规制手段制定有效的收费政策，解决公共品特征带来的拥挤外部性，实现合理的资源配置，具体讲，就是收费应该确定基于完全成本，不仅要考虑到风景区维护等成本，还要考虑到拥挤成本以及其它社会成本。? 由此可见，风景区本身的技术经济特征决定了，纯粹利用市场机制配置资源将会产生严重的“市场失灵”，不利于风景区资源的合理利用以及风景区的发展，而适当的政府规制将会改善福利。当然，严格讲，自然垄断、公共品或外部性特征并非实施政府规制的充分条件：一方面，根据科斯定理，如果不存在交易费用，可以通过风景区经营者与消费者之间的谈判，解决这些市场失灵问题。所以根据交易成本理论，实施政府规制的更深层次原因在于，由于在交易过程中存在比较大的市场交易成本，使得当存在这些“市场失灵”时，很难签订一个完备的合同，或者保证这样的合同得到有效的实施。从这个意义上讲，建立政府规制制度的目的就是为了减少交易成本；另一方面，政府监管本身可能产生“规制失灵”，因此只有当规制制度带来净福利改进时，政府规制才是符合公共利益的制度安排。总之，