浅议违犯水法构成犯罪的认定困惑与对策.docVIP

(发表在《水利发展研究》2007年第1期，获江苏省法制研究优秀成果奖) 浅议流域性湖泊水行政处罚的管辖 左顺荣 摘要：湖泊面积日见缩小甚至消失、水质渐趋恶化已成为不争的事实。其原因之一在于，无论是流域与区域、还是区域与区域之间水行政管理、处罚的管辖界定都很模糊，甚至没有界定。而造成管辖模糊的根源之一在于，无论是作为水资源管理基本实体法的《水法》，还是作为水行政处罚程序“法”的《水行政处罚实施办法》与《处罚法》之间，对于处罚管辖的规定都存在冲突，以至于水行政执法机关无法正确行使水行政处罚权。本文试图引进“领水、公海”之概念，厘清水行政处罚的管辖。 流域性湖泊的安澜事关国计民生。依照《中华人民共和国水法》（以下称《水法》）、《中华人民共和国河道管理条例》（以下称《河道条例》），实施流域性湖泊水资源的开发、利用、节约和保护，势必要对湖泊的水事违法行为进行行政处罚。而要正确行使行政处罚权，管辖是首先要解决的问题。尽管《中华人民共和国行政处罚法》（以下称《处罚法》）和《水行政处罚实施办法》（以下称《处罚办法》）就（水）行政处罚的管辖作出了规定，但其毕竟是原则性的，与千差万别的湖泊现状相距甚远。笔者现仅以洪泽湖的水行政处罚管辖为例，对流域性湖泊水行政处罚的管辖问题作点粗浅的探讨。 流域性湖泊水行政处罚管辖的现状 1、多头主管，行政处罚职能管辖混乱。这里先借用公、检、法机关之间及其与其他行政机关之间案件查处的分工概念，来区分一下主管与管辖：“主管”就是各行政机关所享有的行政处罚权限，“管辖”则是水行政机关之间的处罚权限划分。湖泊的开发、利用、节约和保护，涉及的主管机关众多。除水利外，还有渔业、交通、国土、环保、林业、农业、旅游、开发、公安等行政机关。他们各自根据相关的法律法规行使行政权力。然而问题在于他们在行使权力时，往往只重视了利用，而轻视了管理，更忽视了保护。湖泊面积由大到小、甚至到无，水质不断下降、甚至恶化也就在想象之中了。就说洪泽湖，号称“日出斗金”，涉湖的行政机关自然不会放过对于利益的追逐。渔业部门通过发放养殖证、捕捞证收取费用，同时也就行使对于无证进行养殖、捕捞违法行为的行政处罚；广义地说，水面也是国土的组成，但国土部门目前管理的只是土地，他们面对越来越多的建设需求和国家严格的土地政策，只能要求以“土地换土地”，而建设单位只有以“水面换土地”，“牺牲”的只有湖泊了。在此“水土转换”交易中，收益的是国土、建设主管部门，还有建设单位、开发商等。当然国土、建设等主管机关，不仅可以在上述过程中收取有关费用，而且还可在建设的过程中使用行政处罚权来获利；交通主管机关在水运、航道管理的过程中，除按规定收取相关规费外，还行使违规从事船舶运输、损坏航道等行政处罚权；公安机关则通过收取水上治安费，船舶寄泊费等来进行治安管理施行行政处罚；新兴的开发、旅游、文物保护等部门对于湖泊的主张大有后来居上之势。他们要“筑巢引凤”，就要在湖泊上“画地为牢”兴建景点。有了自己的“一亩三分地”，自然就有了行使行政处罚权的依托。当然处罚的收益只是他们的意外收获。如此种种不一而足。涉湖行政主管机关对于行政处罚权的行使可以说争先恐后，重叠交叉就在所难免了。“一部真经各有各的念法”：江苏省渔业主管部门是省局在洪泽湖等大湖设立渔业管理委员会（渔政监察支队），直接负责大湖的渔政管理。交通主管的海事部门对于洪泽湖的湖上安全巡查、遇险搜救，由省海事局授权洪泽县海事处统一负责。而航道管理则是按行政区划分段管理。公安机关对于洪泽湖的治安管理是“模糊的”区域属地管辖原则。相比之下，水行政主管机关只是“肩挑”湖泊防洪的公益重任。据调查，其他湖泊的管理现状也大致如此。 2、界线不明，水行政处罚区域管辖混乱。中华民族的历史某种意义上说就是一部治水史。而治水的重点就在大河大湖。洪泽湖的形成历史久远，其环湖的行政区划数经变迁，远可追溯到夏、商、周时期，近至建国后湖区的行政区划经过了十次左右的调整。目前环湖分布着淮安市（地级市）的淮阴区、洪泽县、盱眙县，宿迁市（地级市）的泗洪县、泗阳县。该五县对于湖区水域管辖权的划分是依据《江苏省人民政府关于同意调整洪泽湖区行政区划的批复》（苏政复[1985]140号）进行。该批复是依相邻县间陆上“边界点”向湖心延伸，所构成的三角水域即为各县的行政管辖区域。对于各县乡镇之间的区域界线，也依照同样的方法划定。这样，临湖各县似乎有了法律意义上的属地管辖区域。之所以说是“似乎”，是因为“湖心”没有定义。即使有定义，洪泽湖面积为2151.9km2，湖水淼淼，人们怎么把握湖心？湖面上的界线又怎样确立？所能做到的也就是纯属概念性的理论界线。简言之就是，一是其“地”所属实际未定；二是即使“有所定”，人们也难以“认知”。长期以来对于洪泽湖区的水事违法行为的查处，由于界限不明责任不