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规划研究
P l a n n i n g S t u d i e s
二元建设用地管理体制下的城乡空间发
展问题
——以广州为例
韦亚平
【摘要】在总结 “城区外拓”和 “城镇蔓延”的用 我国城镇化和城市增长中实行的是一种二元
地发展特征基础上，分析了当前建设用地管制体 建设用地管理体制。 按 《土地管理法》（1986年
制的内在矛盾；以广州市为例，指出：二元建设 颁布，修订于1988、1998、2004年）规定，在城
用地管理体制下的土地利用管制已经对大城市的 乡建设用地方面，乡镇企业用地、农民宅基地、农
32 空间增长形成了越来越多的约束，集中表现为相 村集体组织的公共设施和公益事业用地等，可使
2 城
0
0 市
关主体对集体土地建设权的争夺；这不仅增加了 用集体土地；而城市企业、城市居民等必须使用
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年 规
划
城市规划编制和用地管理的成本，而且将进一步 国有土地，如果需要占用集体土地，则必须先通
第
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3 I
T
扭曲大城市的城乡空间发展；在制度检讨的基础 过土地征用将其转为国有后，再出让或划拨给城
卷 Y
第 P
L 上，提出了相关政策建议。 市土地使用者。
1 A
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期 N
I 【关键词】建设用地管理；城市规划；土地利用规 在此城乡建设用地双轨制下：一方面随着城
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V
O G
L. R 划；广州 市经济发展，国有用地的市场化程度在不断提
3 E
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O. W 高，市场价格得以充分显化；另一方面集体建设
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D URBAN-RURAL SPATIAL DEVELOPMENT UN- 用地的市场化却长期受到限制，不能自主进入城
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DER THE DUALADMINISTRATIVE SYSTEM OF 市土地市场，集体土地的城市建设转变权掌握在
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