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城市规划中公共利益界定与保障机制浅议 李政来 摘要：城市规划作为城市公共政策的一部分，是一项富有社会责任和历史使命的社会工程，城市规划往往 成为平衡多方利益、沟通协调政府与开发投资方之间的杠杆。而在此过程中却唯独忽视了现实社会中的以 普通民众为代表的各个阶层的公共利益，使其成为了城市规划中的弱势群体。而部分地方政府在开发建设 项目中，却又将项目贴上了公共利益的标签，以此作为政府行政的手段和支撑。引起了很多不和谐的社会 现象社会矛盾，城市规划过程中的公共利益该如何界定，城市规划更新中弱势群体的利益保障机制如何确 定值得探讨。 关键词：城市规划 公共利益 保障机制 政策程序 1 引言 2010 年春节前，江苏常熟市琴湖片区八百户居民突然被告知，自己尚未满10 年房龄的 房屋的国有土地使用权将在15 天内被收回。随之而来的就是拆迁。为的是实施“琴湖片区综 合改造”工程，把这里建成常熟未来的“休闲商务区”，据称这么做的法律依据是“公共利益” 。 建成不到十年的房子就拆了，国人又有安土重迁的传统。这对那些居民来说，无异于一场灾 变。 2010 年4 月，《南方都市报》刊登过一则报道《拆迁小区业主张贴死亡告示》。常州市 的新堂花园1996 年前后建成，2009 年，常州市土地收购储备中心决定拆迁该小区，用于打 造综合商住区。那个小区建成不过十三四年，便面临拆迁命运。 有专家和学者指出，如此短周期地建了拆、拆了建，这哪里是城市建设，分明是劳民伤 财！案例中常熟市的小区建设于2002 年，当时完全符合城市规划。不过八年，新的规划出 台，所以它的命运只有一个字：拆。拆迁理由很冠冕：“公共利益” 。该小区拆迁后的用途是 “休闲商务区”，这是公共利益么？难到数百户居民的利益难道就不公共？没有理由让市民的 居住民生让位于休闲娱乐。公共利益如何界定，到底什么是公共利益，值得城市的管理者和 城市规划师们的思考，如何在规划过程中，平衡多方利益的同时，兼顾社会的公众利益，尤 其是地区原住民（弱势群体）的利益是未来城市规划工作的一个重要内容。 2 城市规划工作实质解析 在经济运行体制市场化转型的过程中，我国的城市规划逐渐成为城市公共政策体系中越 3785 来越重要的组成部分。城市规划工作更多的体现了不同利益主体的利益之间的博弈，主要包 括地方行政机关公权力的行使、投资商最大化商业利益的实现以及原地住民私人财产权利的 保护，博弈结果导致了利益关系的不平衡。由于城市规划更多的维护了政府与投资主体之间 的矛盾，而忽视了原住民（被拆迁户）的利益，没有能够很好地平衡相关主体的利益，由于 被拆迁户的代言主体的缺失，被拆迁户成为城市规划前期策划研究阶段的弱势群体，因此， 尖锐的群体性拆迁纠纷与社会矛盾冲突在项目实际操作和运作过程中频繁发生，常州和常熟 的案例就是最好的佐证。 城市规划作为引导和管理城市空间发展一个主要公共政策的职能。城市规划工作经过几 十年的实践和转型，已经逐步从城市政府行政计划的实施机制转换为多方利益表达的平台， 并发展为利益再分配的工具。而利益的分化，使得公众介入城市规划体系的要求呈现出多样 化和复杂化的趋势。 3 城市规划中公共利益的内涵界定 公共利益是一个弹性的概念，至今没有完整的明确定义，因为公共利益往往与价值判断 密切相关，政治、经济、文化和历史背景不同，解释也完全不同。对于城市规划中的公共利 益。我国现行的相关法律法规也未对其范围做出明确界定，究其原因，主要是任何城市建设 项目，即使是商业项目，也会因为涉及税收、就业、岗位等问题，从而间接地涉及到社会公 共利益。对公共利益界定的模糊，导致了公共利益的泛化。使政府部门在行使权力的时候， 时常以公共利益的名义介入项目，致使在拆迁改造中，明显是商业开发的项目，却打着公共 利益的幌子，获取拆迁许可证进行强制拆迁，以满足商业开发需求。遇到拆迁纠纷，拆迁人 总以公共利益为由为其拆迁进行抗辩。导致在对于城市拆迁中公共利益的认定上，不同的利 益群体有截然不同的判定结论。正是目前相关法律对城市拆迁中公共利益界定上处于一种回 避的态度，由此产生了众多的拆迁矛盾。 结合学术界对“公共利益” 内容的探讨，从城市规划的视角，基于城市规划工作的核心是 城市利益的再分配的认识，一般用经济学角度来分析城市规划中公共利益的特征。总体概括 普遍认为公共利益应该具有“非竞争性、反复性和公益性”三个基本特征。 非竞争