农民养老政策系统的协调性分析——以政策文本为研究对象.pdfVIP

2010年第 1期 No．1 20lO 第 25卷 南 方 人 口 V01．25 (总97期) SOUTH CHINA POPULAT10N GeneralNo．97 农民养老政策系统的协调性分析 一 — — 以政策文本为研究对象① 沈苏燕，李 放 (南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095) [摘 要]本文以国家官方网站的相关政策文件为样本，以政策支持农民养老为理念，以系统协调性为 框架，实证分析了农民养老政策系统的协调性。研究结果表明：我国目前的农民养老政策系统不协调表 现在主体子系统内部、客体子系统内部、主客体子系统之间、本政策系统与其他政策、本政策系统与环 境等五个方面。 [关键词】农民养老；政策系统；协调性 [中图分类号]C92—05 [文献标识码]A [文章编号] 1004—1613 (2010)01—0030—00 一 、 引言 随着人 口老龄化 日益加剧 ，养老已成为一个世界性问题。而较之城市，我国农民的养老问题 更加复杂。就保障手段而言，大部分农民主要依靠土地、家庭等传统模式。目前这些传统的养老 模式，其生成机理和社会基础正在受到强烈的冲击。在传统养老模式面临挑战的背景下，．现代保 障手段应运而生 ，政府开始为广大农民的养老保障提供政策支持。 在初始阶段，政府主要为农村 “三无”老人提供 “五保”供养 ．属于社会救助范畴。而随着 社会经济的发展 ，政府逐步采取一系列直接或间接的公共政策以满足广大农民的基本养老需要。 但是其中部分公共政策并没有达到预期的效果，例如农村社会养老保险的覆盖率仅为 10％，60岁 以上的农村老人中只有4．6％能获得基本养老金(阳义南 ，董克用，2009)。为何农民养老政策出现部 分失效，其保障作用无法得到充分发挥，成为学术界和实践部门共同关注的问题。 ． ． ． 目前关于农民养老问题的研究较多，包括农民养老现状、养老模式、养老意愿等内容。而以 公共政策为视角的研究，大多就农村社会养老保险、五保供养等政策进行分析，聚焦于政策实施 效果、政策困境产生的原因以及政策改进的具体路径等方面。从政策供给现状看，农民养老政策 的实施效果不容乐观，其覆盖面窄，待遇水平不平衡，很多地区保障水平较低 (周梅，2005)。究其原 因，主要是政策的构建方式与运行机制存在问题 ，使得 “现有的政策思路难以有效应对农村 日趋 严峻的社会风险和满足老年农民日趋迫切的养老保障需求”(杨一帆。2009)。而且政策实施的社会 经济环境发生了变化，受到青壮年劳动力流动的影响，政策的推行遇到了障碍 (姜向群 ，2009)。 还有学者提出乡镇公务员的行政伦理失范 ，致使政策传输的效率降低，直接影响政策执行的效果 (方军，汪雷，2009)。在政策改进方面，增加政府财政投入、扩大政策覆盖面成为主要的选择。 总的来看，现有文献围绕农民养老这一政策问题，采用一般的逻辑理路 ，即政策存在的问题、 形成该问题的原因以及相应的政策建议。在研究方法上，以定性分析为主，缺乏一定的定量研究。 ① 教育部人文社会科学研究项 目基金资助(项 目编号：09YJA630070) {[收稿日期]2009～11-09 ：． ’ [作者简介]沈苏燕，南京农业大学公共管理学院行政管理专业博士研究生；李放，南京农业大学公共管理学 院教授，博士生导师，研究方向：公共财政、社会保障。本文李放为通讯作者。 30 农 民养老政策系统的协调性分析 然而农民养老问题的本质是客观存在的养老需要 ，它表现出个体生存与发展的目标指向，在公共 政策视域中，为农民的基本养老需要提供政策支持是解决该问题的必然选择。同时